«Меняющийся мир» - в этих двух словах сконцентрированы все тревоги, ожидания и колебания Украины. Мир действительно меняется, но, как это нередко бывает, в реальной политике инерция традиционных представлений и поведения оказывается сильнее понимания происходящих перемен.
Наверное, лет через десять кто-то из ученых или экспертов, предрекавших то или иное развитие событий, скажет: «А я же был прав, но меня не хотели слушать». И будет отчасти прав, так же, как и политик, который не стал заглядывать далеко за горизонт, а предпочел действовать в «пределах видимости».
Наверное, не стоит особо упрекать их в излишней близорукости, потому как даже самые прозорливые не способны предугадать, каким будет мир через 10-15 лет и как отзовутся те или иные решения. Именно поэтому поведение нынешних ведущих геополитических игроков продиктовано теми реалиями, которые сформировались за последние десятилетия и отправной точкой которых стал развал Советского Союза. В этих условиях у любого шага, даже принятого исходя из потребностей дня сегодняшнего, есть шанс обернуться далеко идущими последствиями.
Примером тому может служить ситуация вокруг провозглашенного Украиной курса на проведение политики внеблоковости. Оно было принято как раз в момент глобальных геополитических трансформаций.
То, чему мы являемся свидетелями, скорее всего, можно охарактеризовать как «конец постсоветской эпохи». Можно соглашаться или не соглашаться с известным тезисом Владимира Путина о том, что развал СССР «был крупнейшей геополитической катастрофой века», но несомненно, что именно это событие предопределило развитие мира минимум на двадцать лет, а, учитывая силу инерции, то и гораздо дальше. Расширение Евросоюза и НАТО, попытки собрать воедино осколки Советского Союза под эгидой различных организаций, начиная с Организации договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Таможенного союза и заканчивая проектом Евразийского союза - все это составные одного процесса.
Финансово-экономический кризис послужил толчком к переосмыслению основ мировой политики, прежде всего политических ориентиров и роли международных институтов в обеспечении глобальной безопасности. Усилившееся стремление к координации экономической политики в рамках неформального объединения G20 - «большой двадцатки», заявленная «перезагрузка» в отношениях между США и Россией, казалось бы, должны были подтолкнуть ведущих геополитических игроков к поиску новых алгоритмов обеспечения безопасности. Всерьез заговорили о новой архитектуре общеевропейской безопасности «от Ванкувера до Владивостока», свободной от разграничительных линий и внутренних угроз, которая должна прийти на смену ялтинско-хельсинкской системе.
Если еще недавно говорили о наступлении эпохи ограниченного суверенитета и растворении национальных экономик в единой глобальной экономике, то сегодня речь идет о деглобализации экономических процессов, растущей регионализации и даже о ренессансе национальных государств. На фоне новых угроз, среди которых наркоторговля, киберпреступность, организованная преступность и международный терроризм, прежние угрозы сугубо военного характера становятся менее возможными, хотя их нельзя недооценивать. Классические инструменты противостояния традиционным угрозам и существовавшие до сих пор механизмы коллективной безопасности уходят в прошлое. Пример - деятельность ОБСЕ, которая в последнее время подвергается критике.
Тем не менее сложившиеся представления о национальных интересах, сотрудничестве и соперничестве по-прежнему продолжают определять поведение ведущих геополитических игроков. Это особенно заметно по тому, как сложно проходит заявленная «перезагрузка» США-Россия.
В Украине новым мировым тенденциям, похоже, не уделяют особо пристального внимания. На протяжении последних лет государство и общество вынуждены решать более приземленные вопросы. Немалую роль здесь играет и расположение страны на линии противостояния Запад-Восток. Как результат наша страна старалась выжать все возможные выгоды из своего геополитического и геоэкономического положения, лавируя между различными «центрами силы» и игнорируя вопросы стратегического порядка.
Все мы помним накал дискуссий относительно вопроса о вступлении или невступлении нашей страны в НАТО. Ряд политиков и экспертов, среди которых был и автор этих строк, отстаивали идею о необходимости проведения Украиной политики активного нейтралитета, считая, что именно она наиболее отвечает внутренним потребностям развития страны и международной ситуации. Черта под жарким спором была подведена
1 июля 2010 года, когда был принят Закон Украины «Об основах внутренней и внешней политики», которым определено, что одной из основ внешней политики является проведение политики внеблоковости.
Однако до сих пор остается открытым вопрос: было это решение по сути своей тактическим, нацеленным на решение текущих задач или все же стратегическим, направленным на формирование качественно нового видения внешней политики и роли Украины в меняющемся мире. Само принятие закона стало слагаемым нескольких факторов. У каждого из голосовавших за закон были свои мотивы и свое видение. Одни просто не принимали «прозападный» курс как таковой, другие рассматривали его как возможность «успокоить» Россию, третьи видели в нем возможность того самого нового этапа.
Переход к проведению политики внеблоковости действительно позволяет при надлежащем подходе более активно участвовать в формировании новой архитектуры безопасности в Европе и, исходя из этого, более адекватно реагировать на новые угрозы. Но, увы, вслед за важным решением не последовало новых шагов, направленных на укрепление нового статуса.
За год, прошедший с момента принятия закона, к политике внеблоковости стали относиться как к давно свершившемуся факту. С одной стороны, это вполне объяснимо. Социально-экономическая ситуация в стране не блестящая, и вопросы внутреннего развития сегодня больше волнуют как политиков, так и рядовых граждан. С другой - основным пунктом внешнеполитической повестки дня на западном направлении остается подписание соглашений о зоне свободной торговли и ассоциации с ЕС, а на восточном - решение спора о цене на газ (хотя всем понятно, что газ - это только предлог для разговора о геополитическом выборе Украины).
Тем временем дискуссия о новой системе европейской, а если брать шире, то и международной безопасности, зашла в тупик. Выдвинутая в 2009 году инициатива президента России Дмитрия Медведева если не была практически с порога отвергнута ведущими странами НАТО, то, во всяком случае, ее как бы «не заметили». Но, к сожалению, и других идей нет. Вместе с тем не дает ответа на ключевые проблемы современности и новая Стратегическая концепция НАТО, принятая на саммите в Лиссабоне в ноябре 2010 г. В частности, в ней не представлено видение альянсом роли внеблоковых и нейтральных государств. А ведь не одна Украина имеет такой статус в Европе.
Примечательно, что в Стратегической концепции особое внимание уделено вопросам энергетической безопасности. Перед НАТО ставится задача «создавать возможности для поддержания энергетической безопасности, в том числе защиты ключевых элементов энергетической инфраструктуры, транзитных зон и линий, для сотрудничества с партнерами, а также консультаций среди стран-членов НАТО на основе стратегического анализа и планирования действий в чрезвычайных ситуациях».
Арабская весна, события в Ливии и отношение к этим событиям со стороны ведущих геополитических игроков свидетельствуют о том, что мир вступил в новый виток борьбы за ресурсы. Борьбы, перед которой, скорее всего, на задний план отступят вопросы экономической координации и поиска взаимопонимания. У Украины вновь есть шанс оказаться в эпицентре борьбы, но теперь это будет, с одной стороны, борьба за два оставшихся неприкосновенными стратегических ресурса - землю и газотранспортную систему, с другой - за рынок сбыта, в том числе и сбыта энергоресурсов. Повод для соперничества есть. В п.2 раздела III Хартии Украина-США о стратегическом партнерстве отмечается: «Признавая важность эффективно функционирующего энергетического сектора, стороны планируют тесно сотрудничать над восстановлением и модернизацией мощностей украинской газотранспортной инфраструктуры, диверсификацией и обеспечением украинских источников ядерного топлива, что уменьшит зависимость Украины от иностранных источников ядерного топлива и мощностей для их хранения». Очевидно, что подобная постановка вопроса входит в противоречие с интересами России. Недавно появилась информация о том, что, согласно проекту Ядерного кодекса, в Украине может быть построено сразу два завода по производству топлива для АЭС - одно с участием предприятия американской Westinghouse Electric, другое - с участием российского ТВЭЛа. Не исключено, что вслед за «газовыми» последуют и ТВЭЛовые войны.
В этих условиях подтверждение гарантий безопасности Украины, в том числе экономической, обретает принципиальное значение.
Шестого июля 2010 года 345 депутатов проголосовали за внесенное мной постановление ВР об обращении Верховной Рады «Безъядерному статусу Украины - реальные гарантии», в котором депутаты обратились к законодательным органам США, Великобритании, Франции, России и Китая с призывом поддержать инициативу по заключению государствами-гарантами новых договоренностей с Украиной. Такие соглашения должны были бы стать логичным развитием Будапештского меморандума от 5 декабря 1994 года «О гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия» и способствовать укреплению внеблокового статуса Украины.
Момент для начала переговоров о заключении новых документов был вполне благоприятным. С ратификацией Харьковских соглашений были, казалось бы, сняты наиболее острые проблемы в отношениях с Россией. К тому же 2010 год - пик «перезагрузки» США-Россия, ознаменовавшийся подписанием договора СНВ-3. Предоставление надежных, юридически обязывающих гарантий внеблоковому государству со стороны пяти стран, входящих в различные военно-политические блоки и экономические союзы, означало бы создание прецедента в международном сотрудничестве, который мог быть распространен на другие страны и способствовал бы укреплению доверия.
В то же время необходимость новых соглашений была подтверждена очередным «газовым» спором с Россией. Позволю напомнить положения Будапештского меморандума от 5 мая 1994 года «О гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нерапространении ядерного оружия». Как это нередко бывает, на документ этот часто ссылаются, но, как правило, никто точно не знает его содержания. Итак, раздел 3 меморандума гласит: «Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают Украине свое обязательство в соответствии с принципами Заключительного акта СБСЕ воздерживаться от экономического принуждения, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету, и таким образом обеспечить себе преимущества любого рода» (выделено мной. - С.Г.).
Поскольку меморандум отсылает к Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), то полезно было бы также напомнить содержание и этого документа (часть I. «Суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету»): «Государства-участники будут уважать суверенное равенство и своеобразие друг друга, а также все права, присущие их суверенитету и охватываемые им, в число которых входит, в частности, право каждого государства на юридическое равенство, на территориальную целостность, на свободу и политическую независимость…» И далее: «Они имеют также право принадлежать или не принадлежать к международным организациям, быть или не быть участником двусторонних или многосторонних договоров, включая право быть или не быть участником союзных договоров; они также имеют право на нейтралитет».
Как видим, Хельсинкские соглашения дают государствам право свободного определения внешней политики. У Украины тоже есть выбор - трудный путь в Европейский Союз, налагающий целый ряд обязательств и требующий глубокого преобразования экономики, адаптации правовых систем, в конце концов, формирования иной политической и деловой культуры, учета крайне негативных последствий для нашей страны поспешного вступления в ВТО, преодолевать которые приходится, ой как не просто, или более «легкий» путь вступления в Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана. Причем туда нас настоятельно зовут, открытым текстом говоря о различных преимуществах, вроде «справедливой» цены на газ, и обещая в случае непринятия решения торговые ограничения, которые могут больно ударить по национальной экономике, а следовательно, и создать определенные угрозы национальной безопасности.
Мог бы газовый спор, хозяйственный по своей сути, перейти в разговор о геополитическом выборе Украины, если бы страна к настоящему моменту имела новые соглашения, гарантирующие ее безопасность, включая экономическую, и могла апеллировать к международному сообществу?
Этот вопрос, конечно, относится к разряду гипотетических. Тем более что формально все страны, подписавшие Будапештский меморандум, подтвердили свою готовность и в дальнейшем его выполнять. Статус-кво сохранен. Но нет движения вперед. И приходится признать, что в очередной раз Украина теряет время и благоприятные возможности.
При этом тональность, с которой нам предлагают принять решение в пользу Таможенного союза, меняется в зависимости от обстоятельств. В последней статье премьер-министра России (и будущего президента) в газете «Известия» за 3 октября, где говорится о перспективах Единого экономического пространства, делается более чем прозрачный намек в сторону «некоторых соседей», которые «объясняют нежелание участвовать в продвинутых (выделено мною. - С.Г.) интеграционных проектах на постсоветском пространстве тем, что это якобы противоречит их европейскому выбору», называя это «ложной развилкой».
Через год после принятия заявления Верховной Радой 8 июля нынешнего года автор этих строк направил депутатский запрос Кабинету министров Украины относительно разработки новой идеологии в соответствии с постановлением Верховной Рады «О заявлении Верховной Рады о предоставлении Украине реальных гарантий безопасности». Напомним, что газовый спор с Россией только входил в активную фазу
Полученный ответ правительства оставляет по-прежнему больше вопросов, чем ответов. Да, работа в заданном направлении ведется. США по результатам работы Комиссии по стратегическому партнерству Украина-США подтвердили: гарантии безопасности в соответствии с Будапештским меморандумом остаются действующими, и согласились провести предметные консультации с нашей страной по этому вопросу. Тем более что в Хартии Украина-США о стратегическом партнерстве, подписанной в декабре 2008 года и ратифицированной Верховной Радой, указано, что обе стороны «подтверждают важность гарантий безопасности, закрепленных в трехстороннем заявлении президентов США, Российской Федерации и Украины от 14 января 1994 года и Будапештском меморандуме о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 5 декабря 1994 года» (п. 3 Преамбулы).
С Китаем также удалось достичь договоренностей относительно предоставления адресных гарантий безопасности Украины. Данное положение содержится в Совместной декларации об установлении и развитии отношений стратегического партнерства, подписанного главами двух государств 20 июня 2011 г.
Но в целом, констатирует Кабинет министров, «государства «ядерной пятерки» на данном этапе сдержанно относятся к перспективам предоставления Украине юридически обязующих гарантий безопасности на двустороннем уровне в связи с отсутствием соответствующей национальной практики и существующими законодательными ограничениями».
В итоге наиболее приемлемым вариантом юридических гарантий безопасности, по мнению указанных государств, мог бы стать разработанный и подписаный в рамках ООН международно-правовой документ, который зафиксировал бы обязательства ядерных государств удерживаться от использования или угрозы использования ядерного оружия против всех неядерных государств, в частности Украины. Подобная позиция выглядит как уход от проблемы. Во-первых, за последнее время клуб ядерных держав расширился. Не исключено, что этот круг будет расширяться и в дальнейшем. Новые ядерные государства рассматривают это оружие массового поражения прежде всего как инструмент сдерживания. Например, Израиль не опровергает, но и не подтверждает факт наличия у него ядерного оружия. Но если оно есть, то вовсе не для того, чтобы воевать с США или Россией. Да и сам характер ядерного оружия не дает гарантий, что его воздействию не будут подвержены все страны, как обладающие им, так и не обладающие. А во-вторых, это не решает главной проблемы, зафиксированной в Будапештском меморандуме - обязательства воздерживаться от «угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины», а также от упомянутого «экономического принуждения».
Примечательна в этом плане позиция России, перед которой также ставился вопрос о предоставлении Украине гарантий безопасности. Как отмечается в ответе на мой депутатский запрос, «Российская Сторона неоднократно отмечала, что рассматривает Будапештский меморандум как инструмент и не считает целесообразным подписывать с Украиной отдельный международно-правовой документ. Это обусловливается, прежде всего, нежеланием создавать прецедент, когда Российская Федерация будет вынуждена давать аналогичные гарантии безопасности другим государствам (Беларуси и Казахстану), которые также сделали важный вклад в дело ядерного разоружения».
Позиция России вполне понятна. Однако есть одно «но». И Беларусь, и Казахстан являются одновременно и членами Таможенного союза (что, по идее, снимает вопрос об экономическом давлении, хотя, как мы видим из развития российско-белорусских отношений, там тоже не все гладко) и членами Организации договора о коллективной безопасности (который предусматривает обязательство «воздерживаться от применения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях»). Украина же - государство, проводящее политику внеблоковости и, соответственно, к ней необходим другой подход.
Но, что самое важное, для заключения такого соглашения уже существует правовая база и не только в виде Будапештского меморандума, но и Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Российской Федерацией. Так, в ст. 3 «Большого договора» отмечается: «Высокие Договаривающиеся Стороны строят отношения друг с другом на основе принципов взаимного уважения суверенного равенства, территориальной целостности, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, неприменения силы или угрозы силой, включая экономические и другие способы давления…», а ст. 13 начинается словами: «Высокие Договаривающиеся Стороны развивают равноправное и взаимовыгодное сотрудничество в экономике, удерживаются от действий, которые могут нанести экономический вред друг другу…» Собственно говоря, необходимо только конкретизировать и подтвердить положения данных документов.
Подведем некоторые итоги. Объективно страны «ядерной пятерки», в частности США и Россия, находясь под влиянием устаревших представлений о силе и влиянии государства, по-прежнему продолжают рассматривать Украину как зону потенциального соперничества. Непонятной остается также позиция еще двух стран, подписавших Будапештский меморандум, - Франции и Великобритании. Все это существенно усложняет работу отечественного МИДа. Именно этим во многом объясняется и та якобы малозаметность шагов, направленных на утверждение новой внешней политики Украины, определенной Законом «Об основах внутренней и внешней политики».
У Украины есть единственный путь утверждения в «меняющемся мире» - более активная позиция в обсуждении путей реформирования глобальных институтов безопасности, собственное видение единого европейского пространства безопасности, выдвижение инициатив по механизму разоружения и контроля над вооружениями (взять хотя бы вопрос обновления Договора об обычных вооруженных силах в Европе), борьбе с новыми угрозами.
Представляется, что на этом пути меньше будет негативных моментов, связанных с необходимостью балансировать между ведущими игроками геополитических процессов, некоторые из которых видят в Украине зону своих интересов.
Решать данную задачу нужно, хотя это и непросто. Слишком много «завалов» оставила нам предыдущая украинская администрация и ее внешняя политика.
Украина, пожалуй, больше чем любое другое государство Европы, заинтересовано в превращении нашего континента в свободный от изжившего конфронтационного мышления и блоковых подходов во внешней политике. От нашей страны, ее политического руководства, внешнеполитического ведомства должно бы исходить больше инициативы в решении этой проблемы.
В песне группы «Машина времени» есть слова: «не стоит прогибаться под изменчивый мир, пусть лучше он прогнется под нас».