На качество и доступность украинского законодательства, вероятно, не жаловался лишь тот, кто не умеет читать. Критикуют все — от простого гражданина, который пытается выяснить порядок получения справки, до менеджмента крупной компании, которая не может разобраться с очередными изменениями в налогообложении.
В опросе, проведенном в августе 2022 года Американской торговой палатой в Украине, 77% респондентов отметили, что обеспечение верховенства права должно быть среди трех главных приоритетов украинского правительства, чтобы ускорить послевоенное экономическое восстановление и трансформацию после победы Украины.
Понятие «верховенство права», в частности, включает законность, юридическую определенность, доступность законодательства и равенство перед законом. Поэтому опрос четко демонстрирует запрос бизнес-сообщества на качественное, доступное и стабильное законодательство.
Однако стоит вопрос, как этого достичь. Это комплексное сложное задание, требующее изучения международного опыта и адаптации его лучших практик к украинским реалиям.
Проблемы украинского законодательства
Проблема некачественных законов возникла не сегодня. Если ее связывают с военным положением или оправдывают необходимостью реагировать на новые вызовы, то это не так: данные свидетельствуют о давней системной проблеме.
Еще в 2018-м украинскую систему государственного управления масштабно оценила миссия SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management). Эта программа Организации экономического сотрудничества и развития и Европейского Союза направлена на усовершенствование публичного управления государств-членов и их партнеров. В июне 2018 года по результатам анализа был опубликован Отчет о базовых измерениях «Принципы государственного управления: Украина» (далее — Отчет SIGMA).
Эксперты отметили прогресс реформы государственного менеджмента. Однако отметили существующие проблемы, среди которых качество подготовки и процедура согласования и принятия проектов нормативно-правовых актов. По критериям «предсказуемость и согласованность законодательства» и «доступность законодательства» Украина получила три балла из пяти.
Показателем некачественного законодательства, в частности, является необходимость постоянно его менять. В Отчете SIGMA указано: «Парламент в 2016 году принял 14 новых законов, предложенных правительством, и изменения к шести из этих законов (43%) были инициированы правительством или президентом Украины в течение одного года после принятия. Такая высокая частота изменений в новые законы свидетельствует о серьезных проблемах качества разработки законопроектов. Это в свою очередь отрицательно влияет на согласованность и четкость законодательства. Согласно опросу, проведенному по заказу программы SIGMA, всего 33% украинских субъектов хозяйствования считают государственную политику четкой и стабильной».
К сожалению, ситуация на сегодняшний день существенно не изменилась. Для примера, в 2019 году в Закон Украины «О предотвращении коррупции» внесены изменения восемью законами, в 2020-м — 12 законами, в 2021-м — еще 12 законами. В общем, со времени его принятия в 2014-м не было ни одного года, когда бы не принимали хотя бы несколько законов, вносивших изменения или дополнения в Закон Украины «О предотвращении коррупции».
Другой пример — Налоговый кодекс Украины. Его поспешное принятие в 2011 году привело к необходимости в том же году принять еще шесть законов о внесении изменений в Налоговый кодекс. С тех пор не прошло ни одного года, когда бы кодекс не меняли или не дополняли. Как следствие, на сегодняшний день текст таких изменений в несколько раз превышает текст начальной редакции главного налогового акта. И это происходит несмотря на то, что принцип стабильности налогового законодательства прямо прописан в кодексе.
Бурный режим правотворчества парламента в отдельных случаях приводил даже к тому, что по техническим причинам принятые изменения невозможно было отразить в тексте основного закона. Например, в прошлом году приняли изменения в один из пунктов Закона «О депозитарной системе Украины», а потом оказалось, что адресованная часть статьи вообще не имела пунктов.
Таким образом, нестабильность, непредсказуемость и недоступность законодательства — действительно острая проблема в Украине.
Офисы нормопроектирования в мире
В развитых странах такие проблемы обычно преодолевают, создавая специализированные структурные подразделения, которые занимаются подготовкой нормативно-правовых актов. Они имеют разные название, структуру, порядок работы, но неизменной остается ключевая функция — профессиональная разработка законопроектов (а также в отдельных государствах — других проектов нормативно-правовых актов). Назову такие подразделения «офисами нормопроектирования».
Чтобы лучше пояснить их функционал, сжато остановлюсь на подходе к формированию политики в развитых демократиях.
Принятию любого государственного решения, в частности законодательства, предшествует профессиональное изучение определенной общественной проблемы, поиск путей ее решения и выбор наиболее эффективной альтернативы. Результаты этой работы излагаются в разных документах (концепциях, «белых» и «зеленых» книгах и т.п.).
Депутаты парламента и министры как представители народа инициируют изучение проблемы и отвечают за выбор лучшей альтернативы. В этом деле политикам помогают аналитические подразделения министерств, а парламенту — исследовательские службы.
Лишь после такого комплексного анализа в игру вступает офис нормопроектирования. Он не занимается анализом и формированием политики: его функция заключается в сугубо юридическом оформлении проекта акта. Главная задача — выписать понятный для применения законопроект, который будет отвечать конституции государства и стандартам в области прав человека.
При этом распространена практика, когда офис нормопроектирования отвергает или инициирует доработку инициативы, если предыдущие этапы ее разработки не были проведены или не были осуществлены должным образом.
Кроме непосредственного написания проектов актов, офисы нормопроектирования могут также выполнять другие смежные функции: давать консультаций по поводу парламентской законодательной процедуры (в Канаде, Южной Африке, Шотландии, Великобритании), публиковать принятое законодательство в официальных изданиях и реестрах (в Австралии, штатах Северо-Западные территории и Онтарио в Канаде), проводить тренинги по нормопроектированию для других государственных служащих (в Австралии) и т.п.
Наиболее распространена правительствоцентричная модель офисов нормопроектирования, поскольку в большинстве демократических государств именно правительство — основной инициатор законодательных инициатив (в Австралии, Польше, Греции, Албании, Франции, Италии и т.п.). Вместе с тем есть такие офисы и в структуре парламентов (например, в Канаде или Южной Африке).
Канадский опыт
В сенате Канады и отдельных канадских штатах запрос в офис формируется на основе утвержденного документа политики и должен включать такие компоненты: цель введения новой политики, состояние дел (включая действующее законодательство), инструменты новой политики, проблемы введения (юридические, политические, процедурные). Кроме того, прежде чем обратиться в офис для написания законопроекта, парламентарии делают запрос в исследовательскую службу для изучения соответствующей проблемы.
Офис нормопроектирования в правительстве Канады начинает работать только после утверждения концепции (меморандума) будущего законодательного акта, куда входят указания о нормопроектировании. Кстати, аналогичный подход реализуют и в Ирландии.
Он эффективен, потому что каждый специалист занимается своим делом: политики, представляющие интересы избирателей, инициируют исследование проблемы и выбирают одно из возможных решений, которое лучше всего будет удовлетворять интересы их электората; аналитики исследуют проблему и нарабатывают варианты ее решения; юристы занимаются нормопроектированием.
Какая модель офиса возможна для Украины?
Чтобы применить описанный опыт, Украине, во-первых, необходимо определиться, какую из моделей функционирования офиса нормопроектирования выбрать: офис как правительственную структуру или подразделение в составе аппарата парламента.
В Украине подавляющее большинство принятых законов инициируют народные депутаты. На начало нынешнего года из всех 2497 проектов законов, рассмотренных Верховной Радой Украины, 81,3% были инициированы народными избранниками, а 5,8 и 12,9% — поданы президентом Украины и Кабинетом министров Украины соответственно.
Такие данные свидетельствуют об актуальности создания подразделения нормопроектирования именно в структуре парламента. Тем более, поскольку Верховная Рада Украины является единственным органом законодательной власти и рассматривает все законопроекты (депутатские, правительственные, президентские), парламент может и должен играть ведущую роль в определении правил подготовки проектов законов и других нормативно-правовых актов.
Более того, создание офиса нормопроектирования на базе имеющихся структурных подразделений аппарата Верховной Рады позволит сэкономить бюджетные средства. На сегодняшний день там работают профессиональные юристы, осуществляющие экспертизу законопроектов, которые находятся на рассмотрении парламента. Кстати, в своих выводах они постоянно отмечают недостатки и низкое качество законодательных инициатив. Поэтому привлечение таких специалистов еще на стадии разработки законопроектов позитивно скажется на качестве написания акта и вместе с тем не потребует существенно расширить штат.
Во-вторых, нужно создать предпосылки для деятельности офиса нормопроектирования в системе формирования политики. Речь идет об анализе общественных проблем и вариантов их решения.
В августе нынешнего года была создана Исследовательская служба Верховной Рады Украины. Новая структура призвана помочь парламентариям анализировать проблемы государственной политики. И это в значительной мере облегчает реализацию нашей модели, поскольку необходимый институт уже есть. Нужно лишь прописать новые процедуры, которые определят стадии разработки, обсуждения, планирования и одобрения документов политики, на базе которых в дальнейшем будет разрабатываться законопроект.
И напоследок — следует четко определить функции будущего подразделения.
Конечно, ключевое задание офиса — подготовка актов. Однако, как и в других иностранных государствах, он может иметь вспомогательные функции. Например, обеспечивать подготовку и повышение квалификации в сфере нормопроектирования. В Отчете SIGMA указано, что Минюст и секретариат Кабмина, ответственные за проведение правовой экспертизы в правительстве, не привлекаются к разработке и проведению такого обучения.
Позитивное влияние на законы и евроинтеграцию
Иностранный опыт свидетельствует, что для эффективного формирования и реализации государственной политики нужно создать действующие структуры, нанять квалифицированных специалистов и утвердить процедуры, согласно которым будет функционировать система. Готовить законопроекты не должны неподготовленные работники.
Именно такой подход может решить комплексную проблему качества и стабильности украинского законодательства. Профессиональная разработка законопроектов позволит минимизировать количество изменений в законы и предотвратит технические несоответствия.
К тому же создание офиса нормопроектирования может стать важным шагом в процессе европейской интеграции. Украина на своем пути в Европейский Союз обязана приблизить национальное законодательство к праву ЕС, и такой офис может играть роль технической подготовки законопроектов для выполнения евроинтеграционных обязательств Украины.