После того, как вследствие решения Конституционного суда Украины от 27 октября 2020 года и эмоциональной реакции на него президента Украина погрузилась в системный конституционный кризис, печерские власти предержащие с надеждой обратили взор в сторону Европы, официально попросив у Венецианской комиссии совета и помощи в поиске выхода из «переплета», в который попала страна. Вопреки длительным традициям коммуникации национальной власти с Европейской комиссией за демократию через право (официальное название Венецианки), президент Украины попросил этот почтенный орган не оценить тот или иной законопроект или уже принятый закон на соответствие европейским конституционным традициям и международным стандартам, а дать (официальным языком) «срочную оценку конституционной ситуации», которую создало упомянутое выше решение КСУ. Если отставить дипломатические реверансы, это было похоже на реакцию ребятишек, доигравшихся до короткого замыкания, а, когда бабахнуло, — испуганные побежали к старшим товарищам спрашивать, что делать, чтобы не сгорел дом.
И надо отдать Венецианке должное, в этом конкретном случае она оказалась на высоте. Хотя в целом я далек от чрезмерного пиетета перед этой институцией. Достаточно вспомнить, как в 2017 году власть Литвы запретила въезд судьям Конституционного суда РФ, признавшим конституционной аннексию Крыма, тем самым заблокировав их участие в работе Всемирного конгресса конституционного правосудия, проходившего в том году в Вильнюсе. И тогда именно глава Венецианки Джанни Букиккио, с которым президент Зеленский обсуждал пути выхода Украины из конституционного кризиса 20 ноября и которого благодарил за предоставленные советы 11 декабря, был самым большим лоббистом участия россиян в вильнюсском конгрессе.
А уже в этом году Венецианская комиссия, одновременно с подготовкой советов Украине по выходу из конституционного кризиса, без малейших колебаний вместе с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации проводила Х Международный конгресс сравнительного правоведения в Москве. Один из ключевых докладов в первый день работы конгресса, открытого паном Букиккио лично, прочитал российский сенатор Андрей Клишас, который 1 марта 2014 года как член Совета Федерации РФ не только голосовал, но и активно агитировал за предоставление Путину права использовать российские войска на территории Украины. Более того, за активное участие в аннексии Крыма Андрей Клишас еще с 17 марта 2014 года пребывает под санкциями США и Европейского Союза. Но глава Венецианки, призванной стоять на страже верховенства права, не побрезговал сидеть за одним столом с человеком, который демонстративно вытер ноги об основополагающие принципы международного права, закрепленные, в частности, в Уставе ООН.
Впрочем, повторюсь, несмотря на дискуссионное видение руководителем Европейской комиссии за демократию через право границ допустимого для джентльмена, а тем более — для служителя конституционной Фемиды, в украинском случае Комиссия сделала все, чтобы помочь нашей стране не погрузиться в правовой хаос. Очевидно, к такой чрезвычайной оперативности в подготовке и необыкновенной поучительности двух мнений, подготовленных по запросу украинского президента экспертами Комиссии, их не в последнюю очередь побудил абсолютно большевистский призыв нашего гаранта просто взять и разогнать КС и отменить его решение простым законом — вопреки прямым и однозначным предписаниям Конституции Украины. Поскольку конституционализм и большевизм — вещи априори несовместимые, Венецианка мобилизовалась, разделила украинские вопросы на две группы и в рекордные сроки выдала на-гора два вывода с рекомендациями, как выйти из конституционного кризиса.
Пока пан Букиккио открывал конгресс в Москве, над украинским кейсом работали действительно выдающиеся юристы. Я не знаю всех авторов выводов, но о некоторых не могу не сказать хотя бы пару слов. Профессор Анна Сухоцкая, премьер-министр Польши в 1992–1993 годах, была членом Сейма еще при коммунистах (но не от коммунистов) и вместе с тем консультировала «Солидарность» как юрист и голосовала против введения военного положения в 1981 году, — образец той польской аристократии, настоящей национальной элиты, которой так не хватает Украине. Профессор Паоло Короззо — коллега новоизбранного судьи Верховного суда США Эми Барретт по Нотр-Даму, самому большому католическому университету Америки, где он возглавляет Институт международных студий. Профессор Кристоф Грабенвартер — действующий глава Конституционного суда Австрии.
Два мнения Венецианки о путях выхода Украины из конституционного кризиса, обнародованные соответственно 9-го и 10-го декабря и утвержденные во время 125-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право, стали настоящим профессорским напутствием нерадивым украинским ученикам, независимо от того, сидят они сейчас в классе на Банковой, на Грушевского или на Жилянской. И хотя обычно Венецианская комиссия довольно сдержанна, дипломатична и подчеркивает совещательный статус своих выводов, в украинском случае, похоже, нерадивые украинские студенты все же вывели европейского профессора из состояния равновесия. На орехи перепало всем.
Так, Конституционному суду напомнили, что он — не Бог, и хотя его выводы «обязательны, окончательны и не могут быть обжалованы», их надо принимать в соответствии с установленными самим судом процедурами, избегая конфликта интересов и согласно собственным прецедентам. Кроме того, суд должен уважать принцип распределения власти и не посягать на компетенцию, которая, согласно Конституции, принадлежит парламенту (речь идет о криминализации или декриминализации тех или иных действий). Наконец, решения суда должны быть надлежащим образом обоснованны. Несоответствие решения КСУ от 27 октября 2020 года всем этим требованиям «не только влечет за собой прямые негативные последствия для борьбы с коррупцией, но и снижает публичное доверие к конституционной юстиции как таковой».
Президенту Венецианка деликатно напомнила, что он тоже не самодержец и должен уважать Основной Закон. Следовательно, не имеет права взять и уволить (или инициировать увольнение внесением соответствующего законопроекта) судей КСУ, даже назначенных по президентской квоте. Он не может объявить решение КСУ никчемным, даже если его инициативу поддержит парламент.
Парламенту досталось больше всего рекомендаций. Во-первых, эксперты Венецианской комиссии констатировали, что решение КСУ от 27 октября оставляет парламентариям большое пространство для маневра, поскольку его аргументация слабая, недостаточно конкретная и часто довольно расплывчатая, а резолютивную часть решения надо толковать лишь в свете аргументов, приведенных в части мотивировочной. В то же время просто взять и восстановить нормы, признанные КС неконституционными, невозможно. «Парламент и исполнительная власть должны уважать роль Конституционного суда как хранителя Конституции и выполнять его предписания». «Игнорирование решений Конституционного суда — это то же, что игнорирование Конституции и пренебрежение к источнику учредительной власти (то есть народу), который наделил именно Конституционный суд компетенцией гарантировать верховенство Конституции». Кроме этого, Европейская комиссия за демократию через право призвала парламентариев не брать на себя полномочия по принятию регламента КСУ, а оставить этот вопрос в компетенции самого суда.
Венецианка, почти как первоклашкам, разжевала украинским депутатам, какие именно законопроекты им надо принять, чтобы выполнить решение КСУ, спровоцировавшее конституционный кризис, не нарушив при этом антикоррупционную архитектуру. Следовательно, парламенту надо восстановить уголовное наказание за непредоставление е-деклараций или предоставление в них заведомо неправдивой информации, но дифференцировать ответственность за умышленные ошибки в декларациях в зависимости от их размера. Надо восстановить полномочия НАПК проверять декларации всех субъектов властных полномочий, но вместе с тем усилить его независимость от других государственных органов и общественный контроль над агентством. Следует выписать специальную процедуру проверки декларации судей и контроль над ней со стороны судейского сообщества (возможно, через ВККС).
Что интересно, Европейская комиссия за демократию через право призвала Верховную Раду Украины и съезд судей Украины удержаться от избрания/назначения новых судей КСУ по их квоте до введения конкурсной процедуры отбора и проверки кандидатов. Для этого Венецианка рекомендует создать специальную комиссию с участием международных экспертов, которая будет проверять квалификацию и добропорядочность кандидатов. На дальнейшую перспективу Комиссия рекомендовала избирать судей по парламентской квоте не простым большинством (как это происходит сейчас), а двумя третями голосов.
На этом в описании рекомендаций Венецианки можно поставить точку. Те, кого интересуют подробные аргументы и выводы Комиссии, могут ознакомиться с ними на сайте этой уважаемой институции.
Остается сказать несколько слов об украинской рецепции европейских советов. Похоже, каждый адресат уже растащил мнения Венецианки на удобные для себя цитаты. КСУ увидел в них прежде всего требования к политическим ветвям власти уважать его независимость и выполнять его решения. Парламентарии — разрешение на возвращение в законодательство норм, признанных КСУ противоречащими Конституции. Антикоррупционные активисты — констатацию, что решение КСУ «не соответствует стандартам конституционного правосудия». Президент в присущем ему стиле просто «высоко оценил позицию Венецианской комиссии о последствиях решения КСУ», а также отрапортовал, что «юристы офиса президента и Верховной Рады анализируют выводы и рекомендации Венецианской комиссии, чтобы оперативно их учесть».
К сожалению, похоже, никто из украинских властей предержащих и активистов так и не усвоил главного урока Венецианки: на сложные вызовы не бывает простых и однозначных ответов. Впрочем, это не удивительно. Инфантильным дебоширам, по иронии судьбы оказавшимся за капитанским штурвалом страны, тяжело улавливать полутона, сложные взаимосвязи и динамические балансы конституционной инженерии. Все они просто искренне радуются, что, похоже, в этот раз пронесло…
Все статьи Геннадия Друзенко читайте здесь.