Более сотни упоминаний за два дня только в электронных СМИ, преимущественно региональных, множество комментариев читателей - убедительное свидетельство того, что предложение объединить области, высказанное народным депутатом-регионалом Гриневецким (ZN.UA №18 от 24 мая), нащупало ту болевую точку, в которую можно будет бить и дальше, расшатывая и без того неустойчивый каркас молодого украинского государства.
Экс-глава Одесской ОГА, единственный мажоритарщик из Народной партии в бело-синем поясе, которому Партия регионов не решилась составить конкуренцию, Сергей Гриневецкий является фигурой самодостаточной в безликой массе коллег по фракции. И может выражать свое мнение, несмотря на окрики "старших" донецких товарищей.
После покойного Кушнарева он - яркий регионал в прямом смысле этого слова, выразитель интересов региональной элиты, требующей от центра не просто большей автономии, а невмешательства в ее действия.
Статья имеет ряд недостатков и противоречий. Например, критикуя принцип формирования общин по критерию временной доступности, не предложен другой подход, но почему-то делается вывод, что объединение областей должно решить проблему доступности. Некорректно ссылаться на безымянных ученых - уж больно это напоминает компартийные времена, когда личная ответственность за принятие решения камуфлировалось фразой "есть мнение...".
Популизмом попахивает от обещания сократить управленческий аппарат благодаря тому же объединению областей. Кому, как не бывшему партийному функционеру высокого ранга, знать, что бюрократический аппарат всегда способен самовосстанавливаться или даже увеличиваться в результате реформирования. Ведь функции органов власти остаются и приумножаются, и опытные функционеры всегда смогут доказать, что имеющимся аппаратом выполнить все полномочия, определенные законодательством, невозможно, а в случае создания единого центрального органа на три-четыре области возникает крайняя необходимость оставить филиалы, исполнительные подразделения в бывших областных центрах "для обеспечения близости власти к гражданам".
Более того, в результате предложенной реорганизации штаты объективно возрастут. Если сейчас деятельность органов власти оценивается методом сравнения, поскольку области более-менее однородны, то новосозданные регионы будут иметь существенные различия, для учета которых руководители регионов будут требовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы. Например, на содержание органов власти регионального уровня в АРК расходуется почти вдвое больше, чем на содержание аппаратов областного совета и областной государственной администрации вместе взятых. Такова цена специфичности.
Сергей Рафаилович не использует слово "федерализм", заменяя его политкорректным "регионализация", но суть остается та же. Некоторые его идеи перекликаются с вариантом двухпалатного парламента (где верхняя палата избирается от представителей регионов), обсуждавшегося в рамках деятельности Конституционной Ассамблеи. Но если сегодня только девять областей можно считать контролируемыми провластными партиями, то уменьшение субъектов до девяти в предложенной конфигурации дает преимущество провластным политикам над проукраинскими в пропорции - 5:4. Исследования подтверждают, что административно-территориальные единицы, население которых превышает 3 млн жителей (по статистической номенклатуре ЕС - NUTS-1) способны сосредоточить на своей территории более 60% производства жизненно важных продуктов, что создает благоприятную почву для сепаратизма.
При этом, используя традиционное для всех стран муссирование лозунга "кто кого кормит", региональные князьки будут требовать бюджетных преференций. По примеру нынешних олигархов, которые держат монополию в целых отраслях, защищая налоговые привилегии шантажом обрушить всю экономику страны и требуя даже пожертвовать безопасностью государства (достаточно вспомнить Харьковские соглашения). При наличии таких иррациональных раздражителей, как этнос, религия или язык, спровоцировать движение на отсоединение -дело техники политтехнологов. И этот процесс уже продвигается и поощряется руководством юго-восточных областей путем жесткого вытеснения украинского языка из обращения.
Несмотря на скрытое сопротивление руководителей тех областей, которые не смогут стать центрами новых регионов, идея федерализма может быть воплощена в жизнь президентом. Например, с помощью механизма референдума. Методы получения нужного результата отработаны. Это уже потом доведут к сведению региональной элиты, что число областей сокращается указом президента, поскольку их перечня в новой Конституции не будет.
Перекраивание областей также прочно закроет нам дверь в Европейский Союз, ведь одно из условий вступления в него - создание еврорегионов с параметрами по NUTS-2, то есть от 800 тысяч до 3 млн жителей. Это позволяет осуществлять единую политику для регионов различных стран объединенной Европы, в частности в части финансирования из структурных фондов. Поэтому Польша, пример которой не нравится г-ну Гриневецкому, накануне вступления в ЕС в 1999 г., вместо 49 воеводств создала 16. А упомянутая им же Румыния с вдвое меньшим, чем в Украине населением, созданные для нужд евроинтеграции виртуальные восемь регионов (по т.н. формуле локальной кооперации как системе принятия решений по выработке заявок на финансирование из фондов ЕС) сейчас планирует превратить в настоящие административно-территориальные единицы. Ведь современное устройство с 41 уездом и городом с особым статусом не соответствует параметрам админтерединиц регионального уровня по статистике ЕС. И даже Молдова создала три еврорегиона (кроме Приднестровья), которые успешно реализуют инфраструктурные и инновационные проекты, получая финансирование как из национального Фонда регионального развития, так и из тех же структурных фондов Евросоюза.
В Украине же почти все регионы соответствуют параметрам Евростата, что позволит им в недалеком будущем обращаться непосредственно в органы ЕС, ответственные за региональное развитие. Если, конечно, Украина подтвердит свой европейский вектор развития для начала хотя бы выполнением требований принятого в прошлом году законодательства о функционировании Фонда регионального развития, но проигнорированного премьером Азаровым при формировании государственного бюджета на 2013 г.
В конце концов, если планы раздела страны могут рассматриваться как отдаленная потенциальная угроза, то программа-минимум по приостановке любых реформ в системе территориального управления уже достигла определенного успеха. И руководство собственной фракции в лице спикера Владимира Рыбака поспешило откреститься от идей Гриневецкого, который, мол, высказал собственное мнение, а на самом деле никто и не думает кого-то объединять или присоединять. Да и администрация президента устами Марины Ставнийчук заверила, что "все разговоры об изменении административно-территориального устройства Украины, укрупнении областей или другая такая "ненаучная фантастика" - это всего лишь позиция отдельных политиков и экспертов".
Несколько нервная реакция советника президента понятна - ведь на столе президента лежит проект Указа об утверждении Концепции реформы местного самоуправления, действительно не предполагающей изменений территориального устройства на региональном уровне. Но Гриневецкий недвусмысленно намекает на то, что эта Концепция вообще неприемлема для его политического окружения, поскольку повышает роль базового (общины) и субрегионального (районы) уровней, уменьшая таким образом влияние областного руководства.
Возмущение региональных элит перспективой их перетасовки является частью плана компрометации самой идеи изменения территориальной организации власти, как это уже было в 2005 г. Ведь такая резкая негативная реакция на идею объединения областей подсознательно проецируется на массовое неприятие обществом плана изменений на базовом и субрегиональном уровнях. А это, учитывая перманентные выборы, действительно может побудить руководство страны вообще отказаться от реформы местного самоуправления. Хотя на самом деле многочисленные публикации на тему объединения сельских, поселковых и городских советов уже воспринимаются в обществе намного спокойнее и взвешенно.
Ведь кадровая, инфраструктурная и финансовая несостоятельность большинства сельских советов становится все более очевидной и является объективной причиной для реорганизации властных структур на этом уровне. Образование дееспособных общин - насущная потребность сегодняшнего дня, и предложенный в Концепции реформирования местного самоуправления критерий временной доступности при объединении территориальных общин вокруг центров экономической активности является определенной гарантией от дальнейшей деградации сельской местности.
При этом базовые социальные услуги приближаются к жителям, поскольку полномочия общины почти такие же, как сегодня в районе, однако расстояния от сел до центра общины уменьшаются почти вдвое. И расчеты новых общин сделаны по всей Украине, причем силами специалистов областных государственных администраций. Что касается промежуточного, субрегионального уровня, то, как показала попытка модернизировать систему здравоохранения в пилотных областях, жестко стоит вопрос изменения параметров районов под требования функционирования госпитальных округов.
Такое реформирование пространственной организации власти, безусловно, укрепляет целостность государства, ведь времена городов-стран давно прошли, а предоставление дополнительных полномочий местному самоуправлению высвободит спутанную законодательными рогатками накопленную в муниципальной среде энергию на улучшение условий проживания населения. Кстати, построение сбалансированного административного скелета позволит по-новому взглянуть и на проблему представления территорий в управлении государством. И вопрос верхней палаты, которая по примеру Сената французского парламента будет формироваться из представителей всех трех уровней - общины, района и региона в пропорции 2:1:1, не будет восприниматься так болезненно, как сейчас, когда предлагается представительство лишь одного - регионального уровня. Ведь идея федерализма перестала быть модной в цивилизованном мире с 80-х гг. ХХ века, когда в Европе началась децентрализация власти, т.е. наделение органов местного самоуправления всех уровней исключительными полномочиями с обеспечением необходимой финансовой и регуляторной автономии.
Сегодня уже коренным образом изменилась роль представительства государства на территории. Принцип управления территорией через местные государственные администрации сменился принципом контроля за законностью актов органов местного самоуправления, избранных жителями. И эффективность такого взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления существенно возросла, не говоря уже о резком снижении коррупционной составляющей деятельности органов публичной власти. К слову, принцип несовместимости должностей руководителя органа местного самоуправления и главы местной государственной администрации уже сегодня, без внесения изменений в Конституцию, можно и нужно применить для организации власти в Киеве и на территории Севастополя.
Конечно, отношения правительства с регионами пока не назовешь гармоничными. Непрозрачная бюджетная политика центра, поощрение "своих" территорий, карьерное продвижение выходцев исключительно из одного региона, политическое и административное давление на должностных лиц, избранных жителями, прежде всего городских, сельских и поселковых голов, - все это создает объективные аргументы для критики действий центрального правительства.
Но в 2012 г. появились законодательные основания для выработки в регионах собственной политики, учитывающей региональные особенности. Существует уже упоминавшийся государственный Фонд регионального развития, за счет которого должны финансироваться инвестиционные региональные проекты. И пусть пока его наполнение не достигает трети, определенной законом, однако, как отмечают работники профильных министерств, проекты, подаваемые из регионов, в большинстве своем слабо подготовлены, сводятся прежде всего к строительству объектов социального назначения. А при тщательной проверке они оказываются ненужными, да и техническая документация на проекты - зачастую несовершенна. И это при том, что областные бюджеты получили дополнительные средства в т.н. вторую корзину доходов в объеме, достаточном как для финансирования проектов, финансируемых из государственного Фонда регионального развития, так и для подготовки качественных собственных проектов.
Итак, два процесса идут параллельно. Один направлен на консервацию неофеодализма, если не во всей стране, то в отдельных вотчинах "региональных князьков", второй - на построение европейской системы сквозного управления территориями, где каждый уровень власти имеет свои полномочия и не подчинен высшему. И выбор между этими направлениями будет свидетельствовать либо о реальной интеграции в европейское сообщество, либо только об имитации такого стремления.