Одна из общепринятых парадигм развития и становления современного демократического государства заключается в поиске механизмов эффективности власти, прежде всего через построение оптимального баланса централизации и децентрализации власти.
Кажется, нет сегодня ни одной страны, в которой бы не велись дискуссии, а то и борьба между центром, регионами и местными общинами. Более того, практика свидетельствует, что в тех странах, где этот баланс в большой степени достигнут, человек, его права и свободы защищены больше, государство владеет эффективным инструментарием публично-властного управления, которое базируется прежде всего на доверии к нему людей, а сами люди готовы и способны эффективно участвовать в решении местных и государственных задач. Такие общества и государства эффективны.
Сегодня в Украине сложилась ситуация «окна возможности» для реализации наиболее значительного реформаторского проекта периода новейшей независимости Украины. Что вызвано, с одной стороны, объективными внутренними и внешними факторами, которые должны политически мотивировать центральную власть, с другой - полным исчерпанием местным самоуправлением своих внутренних ресурсов.
Реализация настоящей реформы местного самоуправления в нынешних условиях может быть ответом на угрозы унитарности и территориальной целостности Украины.
Ради объективности укажем, что за годы независимости Украинского государства было заложено конституционно-правовые, законодательные, организационные, материально-финансовые основы местного самоуправления как самостоятельной составляющей конституционного порядка Украины. Статья 7 Конституции Украины предусматривает, что в Украине признается и гарантируется местное самоуправление. Раздел XI «Местное самоуправление» регулирует принципы организации и функционирование местного самоуправления, закрепляет основные подходы к размежеванию компетенции между разными уровнями органов государственной власти и органов местного самоуправления.
После принятия Конституции Украины был принят базовый Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине». Со временем были также приняты законы Украины «О статусе депутатов местных советов», «О столице Украины - городе-герое Киеве», «О службе в органах местного самоуправления», «Об органах самоорганизации населения», «Об ассоциациях органов самоуправления». Кроме того, Украинское государство ратифицировало Европейскую хартию местного самоуправления и Дополнительный протокол к Европейской хартии местного самоуправления о праве участвовать в делах местного органа власти.
Однако дальше, как пишет известный украинский специалист по вопросам местного самоуправления Николай Пухтинский, «пошли волны ожидаемых надежд реформирования и разочарования и отступление от него». Это касается попыток провести административную реформу в 1998-2000 годах; так называемого второго этапа конституционной реформы 2004 года (закон №3207-1) (не одобренный, что и «похоронило» политреформу-2004). Эти «волны» свидетельствовали: у политикума не было стратегического видения развития страны, трансформации системы публичной власти в общем, местного самоуправления в частности; а у руководства государства - политической воли и желания осуществлять настоящее реформирование.
Сегодня большинство представителей органов местного самоуправления, независимо от партийного билета (и члены Партии регионов, и ВО «Свобода», и независимые самовыдвиженцы и др.), лидеры ассоциаций органов местного самоуправления, эксперты и специалисты-практики единодушно утверждают, что в местном самоуправлении накопилась критическая масса проблем, которые могут взорваться в любое время.
Очевидно, правовое регулирование и практики местного самоуправления не удовлетворяют современные нужды Украины и не отвечают Европейской хартии местного самоуправления. Невыполнение же положений хартии и, как следствие, взятых на себя обязательств - существенная преграда на пути реализации курса на интеграцию в европейское сообщество, задекларированного Украиной. В связи с этим следует отметить, что с весны нынешнего года Украина снова находится под мониторингом со стороны Конгресса местных и региональных властей Совета Европы относительно состояния местного самоуправления. Последний такой комплексный мониторинг системы регионального и местного управления и состояния местной и региональной демократии в Украине был проведен в 2001 году. По его результатам принята Рекомендация №102 (2001) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы «Относительно состояния местной и региональной демократии в Украине», которая содержала критическую оценку состояния местной демократии в Украине и комплексный перечень мероприятий, рекомендованных нашему государству для исправления ситуации. Несмотря на сделанные отдельные шаги, положение за последние 10 лет не изменилось. Как говорят, воз и ныне там. До осени 2013 года Украина должна осуществить реальные шаги, направленные на улучшение ситуации.
Вместе с тем в Послании к Верховной Раде Украины президента Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2012 году» Виктор Янукович четко определил ориентиры будущей реформы местного самоуправления: расширение прав территориальных общин (городов, сел), бюджетная децентрализация и реформа системы публичных услуг (административных, социальных и коммунальных).
Однако значительная часть нормативно-правовых новаций в этой сфере, предложенных как членами правительства, так и отдельными народными депутатами, не отвечает определенным главой государства приоритетам реформы местного самоуправления и приводит к разбалансировке системы управления на местах.
Так, за последние два года были приняты более двух десятков законов Украины, существенным образом ограничивающих права органов местного самоуправления, противоречащих государственному курсу на децентрализацию управления, а еще больше - зарегистрированы в виде законопроектов и активно лоббируются отдельными должностными лицами и народными депутатами. Начиная с того, что областные и районные советы больше не имеют права утверждать правила благоустройства на своей территории, и заканчивая тем, что эти представительные органы местного самоуправления лишаются права участвовать в формировании предложения к программам и мерам, включительно с инвестиционными программами (проектами), которые могут реализовываться на средства государственного фонда регионального развития в следующем бюджетном периоде. Показателен в этом контексте законопроект, предусматривающий утверждение правительством штатных расписаний горисполкомов!
В октябре 2012 года президент Украины во время визита в Крым публично жестко раскритиковал планы чрезмерной централизации разрешительной системы в рамках компетенции Минэкологии, указав на необходимость сохранить соответствующие полномочия на местах.
Тенденция к концентрации полномочий в министерствах и ведомствах на центральном уровне является главным препятствием на пути внедрения должного управления.
При этом большинство территориальных общин в сельских территориях не способны выполнять собственные полномочия. Дотационность 5419 местных бюджетов составляет свыше 70%, 483 территориальные общины на 90% содержатся за счет средств государственного бюджета. Через пять лет мы будем иметь ситуацию, когда госбюджет на 70% будет финансировать решения местных проблем. Большинство общин с населением до 500 человек не имеют бюджетных учреждений, предоставляющих услуги населению. Соответственно - услуги недоступны или некачественны. Углубляется кризис муниципальной инфраструктуры, возникают угрозы техногенных катастроф на теплосетях и канализации. В системе все четче прослеживаются: неэффективное управление и нецелевое использование средств, имущества и других местных ресурсов; отсутствие нормативов публичных услуг и методологии определения их стоимости.
В Украине есть проблема большой диспропорции административно-территориальных единиц, количества населения, социально-экономического потенциала. У нас до сих пор нет базового закона о принципах административно-территориального устройства. Действует Положение Верховной Рады УССР от 1981 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства», которое во многом противоречит действующему Основному Закону Украины. «Система административно-территориального устройства базируется на поселенской сети…» Соответственно, категории поселений определяются на основе количества населения, уровня урбанизации, характера экономической деятельности и т.п. Нет единых стандартов для определения «базовой единицы административно-территориального устройства - общины».
Особую актуальность проблема дублирования полномочий и их иерархия приобретает для специфических городов, так называемых матрешек, на территории которых действуют несколько других административно-территориальных единиц (например, поселков), но которые не имеют своей территориальной общины. Сейчас на территории нашего государства в подчинении 88 городов находятся 36 городов, 207 поселков городского типа, 128 поселков и 190 сел, в которых действуют 40 сельских, 119 поселковых и 35 городских советов.
Градостроительство основывается на советской эксплуатационно-потребительской модели, полученной нами в наследство от советской индустриальной эпохи, которая изо дня в день морально и технологически устаревает. Развитие городов и поселений было подчинено принципу производственной целесообразности, а сама территориальная община рассматривалась с точки зрения обслуживания экономических объектов.
Новейшая экономика, к которой мы стремимся, основывается на занятости населения с довольно высоким уровнем доходов, что позволяет осуществлять качественное воспроизведение населения (рабочей силы); на профессиональном разнообразии, наиболее адекватном запросам и интересам жителей; на безубыточности производства относительно планировочной организации города и экологической ситуации. Поэтому одним из важных факторов, который может существенно повлиять на процессы модернизации экономики городов, как и страны в целом, становится качество городской среды.
На сегодня практика показывает, что структурные реформы (образования, медицины, административная и т.п.) не связаны между собой во времени и пространстве. В итоге мы постоянно сталкиваемся как с неэффективностью, так и с непринятием людьми этих реформ. В сущности, только реформа местного самоуправления на низовом уровне может решить вопрос привязки остальных социально-экономических реформ к конкретной общине и конкретному
человеку.
В территориальных общинах возрастает дефицит местной демократии, ощущается отчужденность местной власти от населения, закрытость и непрозрачность деятельности, высокий уровень коррупции в органах местной власти. С другой стороны, у жителей территориальной общины нет навыков самоорганизации, непосредственного и постоянного участия в решении вопросов местного значения.
Специалисты констатируют недостаточность диалога органов исполнительной власти с органами местного самоуправления, их ассоциациями. Согласно Закону Украины «Об ассоциациях органов местного самоуправления», предусмотрены консультации государственных органов с ассоциациями органов местного самоуправления относительно проектов законодательных актов по вопросам местного и регионального развития, а также предоставления таких законопроектов ассоциациям на выводы. Несмотря на то что Поручение президента Украины №1-1/2241 по этому вопросу было принято еще 27 сентября 2011 г., до последнего времени только консультации относительно проекта Государственного бюджета Украины на следующий год были определены как обязательная практика, остальные обязанности государственных органов в этой сфере оставались фактически факультативными и не осуществлялись. Только 21 ноября 2012 г. правительство постановлением №1065 внесло в регламент Кабинета министров Украины соответствующие изменения. Теперь «в заседании Кабинета министров во время рассмотрения вопросов, касающихся функционирования местного самоуправления, прав и интересов территориальных общин, местного и регионального развития, может принимать участие уполномоченный представитель всеукраинских ассоциаций органов местного самоуправления с правом совещательного голоса». Кроме этого, «во время подготовки проекта акта Кабинета министров по вопросам, касающимся функционирования местного самоуправления, прав и интересов территориальных общин, местного и регионального развития (в соответствии с тематикой консультаций, определенных Законом Украины «Об ассоциациях органов местного самоуправления»), такой проект акта в обязательном порядке присылается всеукраинским ассоциациям органов местного самоуправления». Юридическая казуистика снова побеждает, потому что сам факт отправления не означает обязательного учета или по крайней мере рассмотрения позиции.
Последние десять лет мы постоянно говорим о необходимости реформы. Сегодня против нее также никто открыто не выступает. Но в действительности оказывается жесткое чиновническое сопротивление. Это подтвердят все, кто на научном, экспертном уровне в разное время был причастен к генерированию реформы местного самоуправления. Или реформа «заговаривается», или большинство ее мер откровенно имитируются.
С одной стороны, мы осознаем то, что часть бюрократического аппарата панически боится самой идеи реформирования системы органов местного самоуправления. Поскольку это приведет к потери ими полномочий, разрушению «серых» схем землепользования и прекращению беспрепятственного доступа к бюджетам разных уровней. Другая часть также не хочет реформы, потому что после трансформации системы им придется действительно обеспечивать качество публичных услуг населению, а не продавать справки и разрешения.
Таким образом очевидно, что предлагаемые изменения в сфере местного самоуправления потерпели поражение из-за отсутствия четкой однозначной политической воли высшего политического руководства, несистемности и половинчатости решений, непрозрачности и отсутствия настоящей открытости, недостатка постоянного диалога по проблемным вопросам. Но международный опыт свидетельствует, что во всех странах, в которых успешно произошла децентрализация, реформа местного самоуправления была результатом кропотливого поиска компромиссов и откровенного, публичного диалога власти, территориальных общин и гражданского общества.
Сейчас президент Украины отмечает, что «осуществление реформирования местного самоуправления должно проходить на началах децентрализации, деконцентрации властных полномочий, субсидиарности, консолидации ресурсного обеспечения и стратегического планирования развития территориальных общин, что требует взвешенных шагов относительно законодательного решения неотложных проблем местного и регионального развития в контексте государственной региональной политики, бюджетной, налоговой и муниципальной реформ по соблюдениям положений Европейской хартии местного самоуправления».
Выступая в июне 2012 года на первом заседании Конституционной ассамблеи, глава государства первоочередным приоритетом поставил задачи конституционного обновления положений относительно местного самоуправления в контексте реформы местного самоуправления в Украине.
При этом во исполнение Поручения президента Украины №1-1/2241 от 27.09.2011 г. Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства разработало и представило в Кабинет министров Украины первую редакцию проекта Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. Этот проект концепции получил в целом положительный вывод, в том числе Центра экспертизы реформ местного самоуправления Совета Европы, Генерального директората по вопросам демократии и политических дел. 24 апреля 2012 года проект поддержал в целом Координационный совет по вопросам развития гражданского общества при президенте Украины. Но на заседании Кабинета министров Украины 21 мая с.г. на предложение с голоса министра юстиции Украины проект соответствующего распоряжения правительства об одобрении проекта концепции был снят с рассмотрения. Срок возврата к рассмотрению правительством этого вопроса не определялся.
Поэтому, по инициативе администрации президента Украины совместно со специалистами Минрегионстроя, представителями всех ассоциаций органов местного самоуправления, независимыми экспертами, при поддержке Совета Европы и швейцарско-украинского проекта «Поддержка децентрализации в Украине» DESPRO, была создана рабочая группа по доработке проекта Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине и Плана первоочередных действий по ее реализации, фактически завершившая работу над этими документами. В деятельности рабочей группы приняли участие такие известные научные сотрудники и практики местного самоуправления, как Анатолий Ткачук, Юрий Ганущак, Сергей Чернов, Светлана Серегина, Светлана Щербина, Марина Черенкова, Виталий Кулик, Николай Фурсенко, Владимир Пархоменко, Алексей Орловский и др.
На сегодняшний день сформировался общественный консенсус относительно необходимости проведения реформы местного самоуправления и определенная общая модель реформы. Это подтвердило широкое экспертное обсуждение проекта концепции во время публичных мероприятий в Виннице, Киеве, Харькове и Севастополе.
В пределах работы Конституционной ассамблеи проект Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине также был рассмотрен комиссией по вопросам административно-территориального устройства и местного самоуправления Конституционной ассамблеи. Документ был презентован 21 сентября 2012 года на заседании Конституционной ассамблеи, где получил общую поддержку и предложения относительно усовершенствования со стороны ее членов. Комиссия по вопросам административно-территориального устройства и местного самоуправления Конституционной ассамблеи подготовила анализ конституционно-правовых проблем реализации норм Конституции Украины относительно местного самоуправления. Также проведено несколько заседаний комиссии, предметом обсуждения которых были вопросы модернизации механизмов демократии участия и реформы местного самоуправления.
В рамках Конституционной ассамблеи нам удалось консолидировать ведущих ученых и практиков по вопросам конституционного реформирования местного самоуправления. Завершаются наработки основных научных методологических подходов к усовершенствованию положений Конституции Украины, которые должны составить основу дальнейшего реформирования местного самоуправления в Украине.
К модели реформы
Украинское государство сегодня функционирует в антикризисном режиме. Вторая волна кризиса ставит перед экономикой Украины новые вызовы, об этом откровенно заявляет сейчас правительство. Не преодолены основные проблемы в сфере фискальной политики, дерегуляции экономических отношений, административная реформа проходит крайне сложно, не решены проблемы бедности и безработицы, не восстановлены в полной мере коммуникативные связи между властью и гражданами. Все эти факторы, по моему мнению, заставляют нас серьезно, прагматично и взвешенно подходить к вопросу реформ, в том числе местного самоуправления.
Кроме прочего, концептуальный подход к реформе местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине базируется на учете таких факторов, как: риски возникновения конфликта компетенций между органами местного самоуправления и местными государственными администрациями, увеличение нагрузки на судебную систему в части урегулирования конфликтов компетенций; история административно-территориальных единиц за продолжительный период, стойкость исполнения административных функций городами, естественно-исторической основы административного районирования; изучение сетей ведомственного деления страны (военных оперативных управлений, железных дорог, округов по управлению энергохозяйством, планов создания госпитальных округов и т.п., совокупность которых отражает реальное хозяйственное, транспортное и социальное деление территории); выявление этнонациональных балансов интересов и т.п.
На основании проведенной совместной работы, осознавая возможные риски, сопровождающие процесс введения реформы местного самоуправления, учитывая комплекс внешних и внутренних вызовов, в предлагаемом проекте Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине заложена «мягкая модель» проведения реформы местного самоуправления, определяющая приоритеты реформы таким образом, чтобы создать возможность введения постепенного, взвешенного, прозрачного и открытого алгоритма реформы в части сроков ее реализации, а также по сути мер.
На первом этапе предлагается:
- Введение механизмов демократии участия на местах. Ввести эффективные механизмы общественного участия в выработке органами местного самоуправления важных управленческих решений, в частности в вопросах принятия стратегии развития общины, принятие уставов территориальных общин, схем планирования территорий (генпланов городов, сел, поселков), усовершенствование правовой среды для демократии участия и т.п. Этого можно достичь путем разработки и принятия законодательства относительно усовершенствования и введения механизмов демократии участия на местах, усовершенствования правового регулирования процедур проведения общего собрания (конференций) жителей территориальной общины по месту проживания и установление дополнительных гарантий деятельности органов самоорганизации населения, создав благоприятные правовые условия для широкого привлечения населения к принятию управленческих решений органами местного самоуправления и их исполнительными органами.
- Систематизация и упорядочение системы предоставления публичных услуг населению органами местного самоуправления. Предлагается: унифицировать (ввести нормативы), стандартизировать публичные (административные, социальные и коммунальные) услуги, которые предоставляются населению органами местного самоуправления и органами исполнительной власти, исходя из принципов максимальной доступности услуг для их потребителей; определить на законодательном уровне собственные полномочия, функции, права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления за предоставление населению качественных публичных услуг; сформировать сеть территориальных органов центральных органов исполнительной власти с целью обеспечения оптимальных условий для получения населением и юридическими лицами административных и социальных услуг, предоставляемых такими органами.
Это нуждается в определении на законодательном уровне требований к качеству публичных услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления базового и регионального уровней, критериев оценивания их качества; внедрению механизма осуществления местными госадминистрациями и населением контроля за предоставлением органами местного самоуправления, территориальными органами центральных органов исполнительной власти публичных услуг.
- Урегулирование вопроса межбюджетных отношений и размежевание полномочий государственной региональной власти и органов местного самоуправления. Для этого нужно обеспечить органы местного самоуправления собственными инвестиционными ресурсами. Стимулировать привлечение альтернативных источников и использование современных механизмов финансирования, улучшение доступа местных бюджетов к кредитным ресурсам. Установить механизмы прозрачности и эффективности использования бюджетных как местных, так и государственных средств и контроль за качеством предоставления услуг населению.
Нуждается в усовершенствовании механизм распределения трансфертов из государственного бюджета местным бюджетам путем расчета расходов, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов, на основе этих стандартов и финансовых нормативов бюджетной обеспеченности. Необходимо ввести сотрудничество территориальных общин на началах ресурсно-организационной кооперации; принять законы о сотрудничестве территориальных общин, о внесении изменений в Бюджетный кодекс (относительно определения основных принципов финансирования проектов такого сотрудничества).
- Законодательное обеспечение права территориальных общин на добровольное объединение и внедрение активного межмуниципального сотрудничества. Целесообразно создать законодательную основу для реализации права территориальных общин на добровольное объединение через принятие закона Украины «О добровольном объединении территориальных общин». При этом предусмотреть в нем систему государственного стимулирования объединения. Также следует ввести сотрудничество территориальных общин на началах ресурсно-организационной кооперации через принятие закона Украины «О сотрудничестве территориальных общин», «О внесении изменений в Бюджетный кодекс (относительно определения основных принципов финансирования проектов такого сотрудничества)». Европейские структуры, вопреки собственным трудностям, готовы помочь Украине в вопросе стимулирования процесса объединения граждан.
На втором этапе предлагается:
- Внедрение повсеместности местного самоуправления. Внедрение принципа повсеместности местного самоуправления означает, что земля за пределами населенных пунктов должна быть передана местным общинам (а не находиться в ручном управлении райгосадминистраций, как теперь). Территории должны находиться под юрисдикцией общин базового уровня (сельских, поселковых, городских советов), за исключением земель государственной собственности (для объектов государственной собственности). Для этого нужно провести размежевание земель государственной и коммунальной собственности (согласно законодательству); определить в натуре и закрепить границы юрисдикции каждого сельского, поселкового, городского совета.
В результате это укрепит финансово-материальную основу местного самоуправления; увеличит объем доходов местного самоуправления; повысит эффективность использования земель; приблизит услуги к людям.
- Возврат полноценного самоуправления на уровне районов и областей. Предоставить право областным, районным советам формировать собственные исполнительные органы, самостоятельно разрабатывать и выполнять перспективные, а не только ежегодные программы социально-экономического, культурного развития и районные и областные бюджеты. Это нуждается во внесении изменений в базовые законы «О местных государственных администрациях» и «О местном самоуправлении в Украине», а также в другие законы отраслевого характера.
В случае осуществления такого перераспределения полномочий можно ожидать формирования дееспособного самоуправления на уровне региона, района и уменьшения количества глубоко дотационных территориальных общин.
- Реорганизация местных госадминистраций в органы с контрольно-надзорными функциями. Предлагается передать полномочия (несвойственные местным госадминистрациям) в полномочия органов местного самоуправления базового, районного и регионального уровней; обеспечить выполнение местными госадминистрациями исключительно контрольно-надзорных функций (предоставления права местным госадминистрациям останавливать действие актов органов местного самоуправления с одновременным обращением в суд).
- Формирование нового административно-территориального устройства добровольным объединением территориальных общин. Административно-территориальная реформа как часть реформы местного самоуправления должна совпасть (потому что иначе она невозможна) с принятием или же с введением в действие изменения к Конституции Украины в этой части.
Вместо выводов
Мнение о том, что реформа местного самоуправления непопулярна - ошибочно. Очевидны ее политические, экономические, социальные выигрыши. Опыт европейских стран свидетельствует, что реформа местного самоуправления может иметь положительный социально-экономический и политический эффект (ближайший для нас - опыт муниципальной реформы в соседней Польше).
При правильно определенных приоритетах реформы ее возможно и необходимо синхронизировать с другими структурными реформами.
Реформа местного самоуправления призвана раскрепостить творческое начало территориальной общины, открыть путь развития «креативных пространств». Уже теперь мы наблюдаем «ярмарку идей» относительно креативных сообществ (клубы по интересам, группы общего творчества, разные формы самоорганизации населения), которые «привязывают» к тем или иным городским объектам или сельским территориям и превращают их в креативные пространства (парк «Київська Русь» в с. Копачи под Обуховом, фестиваль «Трипільське коло» возле г. Ржищева, фестиваль «Країна мрій» на Певческом поле в Киеве и т.п.). Понятие «креативных пространств» тесно связано с более широкими социально-экономическими категориями - «креативной экономики», «креативного класса», творческих индустрий. Современный «креативный город» - это прежде всего smart city (умный город), а следовательно, предполагает внедрение электронных технологий для обеспечения развития локальной демократии и постоянного городского развития (модели взаимодействия геоинформационной системы и системы документооборота, как в Виннице и Днепропетровске, создание интерактивных веб-порталов органов местного самоуправления, как в Харькове, «электронная карточка пациента», как во Львове, и т.п.).
Теперь основное: реформа должна состояться как системная трансформация, без купюр. Некомплексный характер реформы местного самоуправления, избирательность мер, отсутствие воли и имитация не только будут снижать эффективность самого местного самоуправления, но и «добьют» его как общественный институт. С другой стороны, сопротивление или промедление со стороны отдельных должностных лиц, бюрократов среднего звена может быть преодолено не только проявлением политической воли высшего руководства государства, но и консолидированной позицией поддержки со стороны всего политикума (и власти, и оппозиции) и организованного гражданского общества.
Эта статья подготовлена на основе общей наработки Рабочей группы по доработке Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. Надеюсь, ее публикация выведет вопрос реформы из властных кабинетов, вызовет широкую общественную дискуссию по реформе, которую невозможно дальше откладывать в Украине.