Избирательный марафон 2019 г. - президентский и парламентский - можно считать уникальным.
Еще никогда не наблюдался такой феномен, когда у основных кандидатов на должность главы государства за несколько месяцев до выборов нет более или менее убедительной поддержки. Рейтинг в опросах о кандидатах в президенты, а также большинства парламентских политсил, который не достигает в максимуме даже 20%, - это индикатор системного политико-правового кризиса, накрывшего Украину, показатель глубокой социальной депрессии из-за тотального недоверия общества к власти.
Таким образом, сегодня развернут активный властный поиск мобилизации "своего" электората и дезорганизации конкурентного. И в этих условиях ставка делается на политические штампы, с помощью которых в новейшей истории Украины уже неоднократно удавалось достигать нужного результата.
На этот раз к электоральным рычагам, кажется, как и в 2004 г., добавляется не только админресурс, но и снова игра на болевых точках общества.
Тренд на обострение
Итак, речь - о выборах! Точнее о том, что языковая политика в который раз в циничном избирательном тренде. Язык, являющийся инструментом национальной идентичности, явлением консолидации и интеграции, что по определению должно способствовать объединению людей, наоборот, используется для разделения и провоцирования конфликта. Об опасности таких избирательных забав Украине в свое время замечала даже Венецианская комиссия. Подчеркивалось, что "использование и защита языков были и остаются сложным и весьма чувствительным вопросам в Украине, что неоднократно становилось одной из основных тем избирательных кампаний и продолжает быть предметом обсуждения, а иногда приводит и к росту напряженности в украинском обществе".
Собственно, тренд на обострение общественных противоречий на всех фронтах является очевидной стратегией подготовки к сложным избирательным гонкам. И языковый вопрос (который, согласно социологическим исследованиям, никогда не входил в число доминирующих, находясь для людей где-то во второй десятке проблем) под лозунгом необходимости "защищать язык" ныне искусственно выводится на топовые электоральные позиции. В обществе сейчас нет запроса на эту навязчиво-агрессивную "защиту". Да, нужно стимулировать развитие украинского языка, укреплять его конституционный статус, реально стимулировать внутреннюю потребность людей общаться на государственном языке, просто любить и знать его.
Именно таков запрос общества - на взвешенные правовые и культурно-социальные инструменты государственной языковой политики. Согласно опросу, проведенному Киевским международным институтом социологии в мае 2017 г., более 60% украинцев поддерживают позиции, что государственная языковая политика должна "способствовать распространению украинского языка во всех сферах жизни". Часть приверженцев украинского языка за неполных четыре года возросла на 11%. Общество убедительно демонстрирует постоянную поддержку государственного украинского языка.
История языкового регулирования сегодня стала еще и заложницей внутривидовой борьбы, ведь "заклятые" друзья - БПП и НФ - соревнуются за место и доминирующие позиции в рядах "защитников языка" как перспективного избирательного тренда.
Четыре года властной спячки
После отмены печально известного "закона Кивалова–Колесниченко" 23 февраля 2014 г. в течение четырех лет парламент и президент не сделали никаких реальных шагов, чтобы действительно заполнить правовой пробел, возникший в вопросе языковой политики в государстве. Конституционный суд Украины, получив конституционное представление еще в июле 2014 г., впал в летаргический сон и проснулся аж в феврале 2018-го, наконец признав Закон "О принципах государственной языковой политики" № 5029-VI неконституционным и утратившим силу. Четыре года понадобилось, чтобы решить судьбу закона, который в свое время был принят неконституционным способом и спровоцировал волну конфликтов.
В Верховной Раде на протяжении 17 лет было зарегистрировано четыре "языковых" законопроекта - "О языках в Украине" (№5556), "О государственном языке" (№5670), "О функционировании украинского языка как государственного и о порядке применения других языков в Украине" (№5569), "О функционировании украинского языка как государственного" (№ 5670-д). Начиная с декабря 2016 г., Рада имела возможность рассмотреть этот вопрос в спокойном, не предвыборном режиме. Тем более что часть "специалистов-языковедов" фигурировали как авторы вместе с тем двух-трех языковых законопроектов. Так что они имели все основания прийти к согласию.
Но в течение двух лет депутаты не спешили. Даже после того, как профильный комитет по вопросам культуры и духовности еще в июне 2017 г. пришел к выводу, что "все представленные законопроекты могут быть поддержаны по результатам первого чтения за основу" и рекомендовал народным депутатам одновременно рассмотреть эти законопроекты…
Проект-"фаворит" и фантомные советы Венецианской комиссии
"Прозрение" странным образом совпало с фактическим началом избирательной кампании. Такой революционный прорыв депутатского сознания свидетельствует лишь об одном: язык как составляющую президентского предвыборного слогана возложили на алтарь политической целесообразности. Другие политические силы, прежде всего президентские партнеры "Народный фронт", также с не меньшей готовностью разыгрывают языковую карту, признавая этот электоральный крючок действенным и перспективным не только для кандидата с Банковой.
Несмотря на демонстративное многолетнее промедление, Верховная Рада в прошлый четверг буквально (после нескольких часов крайне нервного обсуждения, пламенных речей о "защите языка", взаимных обвинений и поиска "агентов Москвы") определилась с законопроектом, который будет принят за основу при подготовке к второму чтению. В сессионном зале вдруг произошел сюрприз - неожиданно оказалось, что у профильного комитета есть "фаворитный" вариант в виде доработанного законопроекта "О функционировании украинского языка как государственного" № 5670-д. Это тот проект, который в свое время обеспокоил общество неоправданной агрессивностью, в частности новеллой относительно введения "языковых инспекторов". Но председатель комитета Николай Княжицкий с трибуны заверил, что скандальную норму изъяли.
При этом окончательного текста "нового" варианта проекта закона 5670-д, как заведено в этом парламенте, никто не видел. Что отнюдь не огорчило спикера Андрея Парубия, который в случаях крайней заинтересованности, с нарушением всех регламентных парламентских процедур, ставит один и тот же проект на голосование десятки раз подряд. И на этот раз спикерское "Поддерживаем, друзья!" перемешалось с рассказами о том, что 5670-д не так уж страшен, и этому надо верить с голоса, потому что сказано это под стенограмму… Среди прочего он сказал, что в "фаворитном" законопроекте учтены рекомендации Венецианской комиссии, которая на самом деле этого документа пока что в глаза не видела.
После десятка нерегламентных голосований Рада не согласилась принять за основу пакетно два законопроекта, чтобы сконструировать нечто вроде компромисса. Предложение вместе с тем проголосовать действительно более взвешенный проект Закона о языках в Украине за №5556 провалилось.
Прагматизм или электоральные дивиденды?
На самом деле результат этого политического шоу важен с точки зрения понимания вектора, который сейчас избран.
Прагматичный государственный подход требует от власти, действующих президента и парламента одновременно решить по меньшей мере три задачи. Во-первых, прагматично и комплексно подойти к утверждению и стимулированию развития украинского языка как государственного, что является ее, власти, обязанностью. Во-вторых, решить вопрос применения языков коренных народов, национальных меньшинств, без препятствования функционированию во всех сферах и на всей территории украинского языка. В-третьих, ввести реальные законодательные меры для удовлетворения языковых потребностей зарубежных украинцев.
Этих задач упрямо не хотят видеть "толкачи" языковой политики государства. Их, похоже, интересуют исключительно политические, электоральные дивиденды.
О государственном языке и балансах
Есть смысл напомнить о ценностях и понятиях, на которых должен был бы базироваться языковой закон в Украине как в многонациональном государстве. Поскольку со многими основополагающими демократическими принципами, проект 5670-д коррелирует весьма слабенько или не коррелирует вообще.
Всеобъемлющий, последовательный, взвешенный подход к языковой политике, должен быть основан на общем национальном консенсусе и твердо опираться на национальную конституционную основу, а также на международные договоры в сфере защиты прав человека, ратифицированные Украиной. К слову, этот подход предложила еще команда президента Виктора Ющенко в Концепции государственной языковой политики, утвержденной Указом 161/2010 с 15.02.2010 г., который действует и поныне. Стало быть - обязателен к исполнению.
Согласно положениям статьи 11 Конституции, "государство способствует консолидации и развитию украинской нации, ее исторического сознания, традиций и культуры, а также развитию этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности всех коренных народов и национальных меньшинств". Концептуально Основной Закон увязывает украинскую нацию как созидательную для своего государства со всеми представителями коренных народов и национальных меньшинств, проживающих на нашей территории и являющихся гражданами Украины.
Довольно сложно оперировать реальными показателями в языковой сфере, поскольку последняя перепись населения проводилась в 2001 году, однако совершенно очевидно, что многонациональность нашего государства является одним из актуальных вызовов для языковой сферы. Его надо осмысливать наряду с историческими вызовами, прежде всего с тем, что касается государственного украинского языка. Ведь столетиями уничтожалась наша языково-культурная идентичность, собственный язык, с применением различных принуждений, выдавливался изо всех сфер бытия украинцев.
Ключевой в системе конституционного регулирования языкового вопроса, безусловно, является 10 статья Конституции: "Государственным языком в Украине является украинский язык. Государство обеспечивает всестороннее развитие и функционирование украинского языка во всех сферах общественной жизни на всей территории Украины. В Украине гарантируется свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины. Государство способствует изучению языков международного общения. Использование языков в Украине гарантируется Конституцией Украины и определяется законом".
В решении от 14 декабря 1999 года № 10-рп/99 в деле №1-6/99 (об использовании украинского языка) Конституционный суд разъяснил: положение части первой статьи 10 Конституции Украины надо понимать так, что украинский язык как государственный является обязательным средством общения на всей территории Украины при осуществлении полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления (язык актов, работы, делопроизводства, документации и т.п.), а также в других публичных сферах общественной жизни, которые определяются законом.
Статья 12 Конституции обязывает государство заботиться об удовлетворении языковых потребностей украинцев, проживающих за границей. Власть и раньше, и сейчас не очень обращает внимание на это, несмотря на то, что наших соотечественников там - миллионы.
Статья 24 Основного Закона предусматривает, что граждане имеют равные конституционные права и свободы, и не может быть привилегий или ограничений по разным признакам, в том числе и языковым.
Статья 53 Конституции устанавливает, что "гражданам, которые относятся к национальным меньшинствам, согласно закону, гарантируется право на обучение на родном языке или на изучение родного языка в государственных и коммунальных учебных заведениях или через национальные культурные общества".
4 пункт первой части статьи 92 КУ устанавливает, что исключительно законами определяется "порядок использования языков". Языков, а не языка. Особо обращаю внимание на то, что эти конституционные положения прямо корреспондируют с положениями пятой части статьи 10 Основного Закона Украины, где опять-таки гарантируется Конституцией и определяется законом "использование языков в Украине".
По моему глубокому убеждению, создатели Конституции, формируя конституционную основу языковой государственной политики, исходили из разумного и справедливого баланса. С одной стороны, предполагается сохранение, усиление и развитие статуса украинского языка как государственного, как инструмента объединения и интеграции украинского общества, как составляющей национальной безопасности Украины (обращу внимание на то, что в Законе Украины "О национальной безопасности Украины", принятом в июне 2018 года, об этом нет речи вообще). С другой стороны, предоставляются четкие и устойчивые гарантии защиты языковых прав представителей коренных народов и национальных меньшинств.
С этим, надеюсь, согласится большинство конституционалистов Украины. Похожей позиции последовательно придерживается Венецианская комиссия, которая на предыдущих этапах не раз проводила экспертизу разных языковых законопроектов.
Непривлекательные внутренности "фаворита"
Законопроект № 5670-д страдает очевидной общей декларативностью, откровенно пропагандистской природой многих его норм. При этом не хватает положений о реальном правовом обеспечении и регулировании вопросов, касающихся статуса, сфер применения, механизмов гарантирования государством функционирования и стимулирования развития государственного языка во всех сферах и на всей территории Украины. О конкретных мерах и их правовых механизмах популяризации украинского языка в современном контенте в этом проекте вообще не говорится. Например, ни единого слова об обязательности внедрения стандарта бюджетного финансирования государственных программ развития украинского языка, развития сети и улучшения учебно-методического обеспечения учебных заведений, науки, воспитания на украинском языке, никакого законодательного механизма гарантирования кадровой комплектации таких и других заведений, и т.п.
Правовая неопределенность большинства положений проекта приведет как минимум к ненадлежащему выполнению положений будущего закона, как максимум - к вероятному его игнорированию, правовому скептицизму и нигилизму.
Парадоксально, но добрая половина статей законопроекта регулирует вопросы, напрямую не касающиеся непосредственно этого предмета регулирования. Речь идет о создании и функционировании неоправданной репрессивной системы органов контроля над применением государственного языка. Поражает уровень слишком тщательного, детального прописывания перечня этих органов, статуса их руководителей, полномочий, аппаратов. Обычно такая юридическая техника присуща подзаконным нормативным актам - положениям, регламентам и т.п. Создается впечатление, что авторам этой законодательной инициативы репрессивно-административные нормы доставляют особое удовольствие.
Авторы так увлеклись "защитой" украинского языка как элемента, например, конституционного порядка, что установили единственного его защитника - уполномоченного по защите государственного языка. Конституционное право плачет горькими слезами, ибо гарантами отечественного конституционного порядка принято считать систему субъектов: от народа - до президента. А еще оказывается: в законе можно предусмотреть, что решение судей именем Украины на 27-м году независимости государства кое-кто может составить не на государственном языке.
Хочется спросить авторов этого экзотического проекта: зачем в государстве существует целая система административной юстиции, органы судоустройства, сформированные по европейским стандартам, если всего-навсего правительственный уполномоченный, без надлежащей процедуры, имеет право рассматривать жалобы на действии судей относительно текста решений? А о конституционном принципе распределения властей авторы слыхали? Таких недостатков в этом проекте множество.
Авторы законопроекта утверждают, что "образовательная" статья законопроекта 5670-д будет в редакции ст.7 действующего Закона об образовании. Словно забыли, что именно эта статья послужила причиной внешнеполитического конфликта, из-за которого фактически страна получила второй фронт - западный. Как и то, что Венецианская комиссия дала рекомендации относительно приведения статьи 7 Закона об образовании в соответствие с нормами международного права и подписанными Украиной международными договорами. Но "языковая" норма так и не была исправлена. Это не мешает авторам проекта считать ее модельной и ссылаться на ее содержание в будущем законе!
В который раз напомню: Украина не может игнорировать подписанные и ратифицированные нашим государством Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств и Европейскую Хартию региональных языков. Несмотря на то, что подписанию Хартии не предшествовало ее тщательное изучение, а текст настоящего договора остается (как заметил в свое время профессор В.Василенко) в "искаженном виде из-за неправильного перевода на украинский с русскоязычного варианта, а не с официальной копии". Но государство взяло на себя обязательства выполнять действующие требования Хартии, в частности в образовании, судебной власти, в сфере управления и предоставления публичных услуг, в медийной и культурной сферах и т.п. Ныне об этом в парламенте не вспоминают. Есть пренебрежительная позиция, что все уже урегулировано. О модернизации соответствующих правовых отношений на фоне внешнеполитических конфликтов речь не идет.
Дух и буква Хартии должны быть приведены в Украине к их первоначальным значениям. Государство должно взвесить приемлемые варианты обязательств по ней, определиться - какие языковые меньшинства обязательно нуждаются в специальной поддержке, а каким особые охранительные меры не нужны, достаточно гарантировать их свободное развитие, не унижая и не запрещая.
Вместо послесловия
Принятый 4 октября в первом чтении законопроект 5670-д, на мой взгляд, наиболее конфликтный и неуравновешенный изо всех предлагаемых на рассмотрение вариантов языковых законов. Подготовка к его рассмотрению, как и само рассмотрение выглядят как продуманная схема продавливания именно такого - конфликтного - решения. Мощная пиар-кампания в СМИ и соцсетях акцентировала: все, кроме проекта 5670-д, - это "план Москвы". Куча дорогих презентационных листовок с восхвалением законопроекта на каждом депутатском рабочем месте заменила текст документа, окончательное принятие которого может спровоцировать острое недовольство и возмущение в обществе.