Принятие Верховной Радой Украины Закона «О народовластии через всеукраинский референдум» вызвало бурю эмоций и диаметрально противоположные оценки политиков. Президент всячески приветствовал выполнение парламентом первого пункта его предвыборной программы. Один из спикеров «Голоса», Сергей Рахманин, наоборот, раскритиковал закон, обнародовав на ZN.UA статью под выразительным названием «Ядерная кнопка в руках кнопкодава». Поскольку о новом законе сказано и написано уже немало, едва ли не каждое его положение нашло своих адептов и критиков, я позволю себе немного абстрагироваться от конкретного текста и поставить вопрос прямой демократии в более широком международном и философском контексте. В конце-концов, украинский опыт пользования этими инструментами минимален, и поэтому следует поучиться у тех, кто применяет их намного чаще.
Начнем с нескольких цифр и фактов. Демократия как таковая возникла в греческих полисах именно как прямая демократия, а не представительная. Несмотря на довольно сложную структуру управления древними Афинами (классический и наиболее исследованный кейс), основные решения в этой политии принимали собрания всех граждан — экклесия. Даже несмотря на то, что гражданами были около 10% жителей Афин, демократия возникла именно как власть демоса — народа, а не его представителей. Причем это была не красивая декларация, а ежедневная реальность. Судьбоносные решения в античных Афинах принимали не несколько сотен представителей в парламенте, а 6–15 тысяч граждан, собиравшихся на холме Пникс.
Впрочем, оставим в стороне «дела давно минувших дней, преданья старины глубокой» и перенесемся в новые времена. Последние сорок лет можно смело назвать эрой прямой демократии:
- по состоянию на 2018 год, 113 из 117 государств, считающихся демократическими по классификации Государственного департамента США, имели право на законодательную инициативу или референдум;
- с 1980 года приблизительно 81% стран провели хотя бы один национальный референдум; в Европе этот процент самый высокий среди всех континентов и достигает 95,5;
- больше половины всех референдумов, зафиксированных в исторических источниках, имели место в течение последних 30 лет;
- если в течение 1950–1979 годов состоялось 362 референдума, то в 1980–2009 — более 900;
- среди разных регионов мира Европа — абсолютный лидер по применению инструментов прямой демократии: по состоянию на май 2018 года, 1059 национальных референдумов состоялось именно в Европе, 191 — в Африке, 189 — в Азии, 181 — в Новом свете и 115 — в Океании.
Среди демократических стран государства, не практикующие референдумов, скорее исключение, чем правило. Это — Япония, Израиль, Индия, Индонезия, Бельгия (последний референдум состоялся в 1950 году), Германия и США. Но и этот короткий список имеет особенности. Конституции Японии и Германии предусматривают возможность проведения национального референдума (ст. 146 Конституции ФРГ и ст. 96 Конституции Японии). Кроме того, следует подчеркнуть, что Германия и США — федерации, где соответственно земли и штаты активно практикуют прямую демократию.
Например, немецкая земля Баден-Вюртемберг обязана своим созданием именно референдуму, состоявшемуся в 1951 году, когда жители Южного Бадена, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна высказались в пользу объединений трех земель в одну.
Уже после воссоединения немецких земель баварцы, собрав свыше 927 тысяч подписей, инициировали отмену Сената — верхней палаты баварского парламента. Несмотря на то, что в референдуме участвовало лишь 39,9% населения этой земли, более 60% из них высказались в пользу однопалатного парламента. В первый день второго тысячелетия конституционная реформа, которую народ Баварии осуществил в обход легислатуры, вступила в силу и Сенат прекратил свое существование.
В США, где штаты имеют очень широкие полномочия, — от определения скоростного режима на дорогах до введения и отмены смертной казни, — ситуация с прямой демократией еще интереснее. Недаром штат/state в переводе с английского означает «государство», а украинцы в диаспоре традиционно переводили USA как СГА — Соединенные Государства Америки. Поэтому, когда мы говорим, что США никогда не практиковали прямую демократию, — это правда, но лишь частичная. Они никогда не практиковали ее на уровне федерации. На уровне же штатов США разделены на две почти равные группы: восточные и южные штаты чаще всего не практикуют прямую демократию, а западные, северные и федеральный округ Колумбия — наоборот. На сегодняшний день:
- 21 штат и федеральный округ Колумбия практикуют народную инициативу — право граждан инициировать законопроекты и утверждать их на референдуме в обход легислатуры;
- 18 штатов наделяют граждан правом инициировать конституционные поправки и утверждать их на референдуме без согласия легислатуры;
- 23 штата и федеральный округ Колумбия наделяют граждан правом требовать проведения т.н. аброгативного референдума («народное вето») в отношении законопроектов, принятых парламентом.
К тому же 39 штатов и округ Колумбия практикуют досрочный отзыв должностных лиц. Три из них позволяют отозвать любых должностных лиц. Девятнадцать — только должностных лиц штата. Остальные — должностных лиц с отдельных должностей. Наконец, только 12 штатов предусматривают, что требование отозвать должностное лицо должно быть обоснованным. В остальном — достаточно желания и воли избирателей.
Почему я хочу подробнее остановиться на прямой демократии в отдельных штатах? Именно потому, что их компетенцию (а не компетенцию США как федерации) видимо, более оправдано сравнивать с компетенцией Украины. Несколько примеров: именно штаты устанавливают большинство уголовных наказаний, включая смертную казнь; регулируют оборот оружия, алкоголя и психотропных веществ; устанавливают и отменяют большинство налогов, в частности налог на продажу (аналог нашего НДС, который прибавляется к цене любого товара); лицензируют медицинских работников и адвокатов; легализируют или криминализируют эвтаназию; регулируют правила выборов как в органы штатов, так и в федеральные органы, в частности определяют границы избирательных округов; именно штатам подчинено большинство подразделений полиции и все подразделения национальной гвардии. Как видим, в отдельных случаях, как, например, применение смертной казни, суверенитет отдельных штатов даже шире суверенитета Украины или отдельных государств ЕС, ограниченных многими международными договорами.
Украинцев явно удивит тот перечень вопросов, на которые граждане отдельных штатов отвечали в обход своих законодательных органов. Их можно разделить на несколько больших групп. Привожу их ниже с конкретными примерами:
1. Конституционные и политические реформы: предоставление избирательного права женщинам (Аризона, 1912), реформа профессиональной государственной службы (Вашингтон, 1960), обязательное раскрытие финансовой информации политиками и госслужащими и обязательная регистрация лоббистов (Колорадо, 1972), введение голосования по почте (Орегон, 1998), уменьшение количества депутатов и палат парламента, а также ограничение их зарплат (Аризона, Северная Дакота и Небраска во время Великой депрессии), ограничение количества каденций на выборных должностях (21 штат в течение 1990–2000 годов).
2. Социальные реформы: запрет, отмена запрета и регулирование продажи алкоголя (30 инициатив в течение 1904–1942 годов), введение государственной опеки над оставленными детьми (Орегон, 1912), программы помощи одиноким матерям, ветеранам и их вдовам, слепым, больным туберкулезом и пожилым людям (Огайо, Оклахома, Северная Дакота, Айдахо, Невада, Массачусетс), эвтаназия (Орегон, 1994; Вашингтон, 2008), медицинское употребление марихуаны (Аризона и Калифорния, 1996; Аляска и Орегон, 1998; Мэн, 1999; Невада, 1998/2000; Колорадо, 2000; Монтана, 2004).
3. Экономические реформы: права наемных работников, ограничение продолжительности рабочего дня и рабочей недели, установление ответственности работодателя за вред, причиненный работнику на работе, ограничение права на забастовку, ограничение компенсации наемным работникам, разрешение работать на предприятии, не будучи членом профсоюза, установление минимальной зарплаты (10 штатов в период 1988–2006), регулирование игорного бизнеса (12 штатов в период между 1980 и 2004 годами), регулирование стоимости страхования автомобилей (Калифорния, 1988)
4. Экологические реформы: регулирование отлова рыбы в реках Орегоны, запрет на возведение плотин (Калифорния, 1924) или регулирование их высоты (Вашингтон, 1960), защита природы океанского побережья (Калифорния, 1972), программа улучшения качества питьевой воды, защита животных (запрет собачьих гонок и петушиных боев).
5. Налоги: обычно ограничение, снижение или отмена налогов, но также введение новых налогов: налог на топливо, введенный в 1920-х в Миссури и Северной Дакоте, налог на недвижимость (Арканзас) и налог на прибыль (Вашингтон), налогообложение табачных изделий (девять инициатив в 1988–2006 годах).
6. Уголовное право: отмена (Орегон, 1914 и Аризона, 1916) и возобновление (Аризона, 1918 и Орегон, 1920) смертной казни, регулирование уголовного процесса.
7. Образование: установление и увеличение финансирования публичных школ (Калифорния, 1988 год: 40% бюджета штата должно тратиться на публичные школы и колледжи).
Триумф (или, если угодно, «разгул») прямой демократии в США припал на 1990–2010 годы, когда ежегодно на суд избирателей выносилось около 400 законодательных инициатив, из которых не менее трети становились законодательными актами.
Интересно, что среди всех штатов неопровержимым лидером по количеству законодательных инициатив, принятых без участия легислатуры, является Калифорния — технологический центр современного мира, где проживают и делают бизнес Илон Маск, Марк Цукерберг, Ларри Пейдж и Сергей Брин. Причем именно в Калифорнии прямая демократия имеет едва ли не самую радикальную форму: согласно калифорнийской конституции (раздел 10 статьи 2), конгресс штата не может самостоятельно отменить или изменить закон, принятый на референдуме по народной инициативе, разве что сам закон предусматривает такую возможность. В то же время калифорнийцы имеют право не только инициировать и принимать законы в обход конгресса, но и менять конституцию штата на референдуме. Интересно, что за поддержкой своих законопроектов к народу Калифорнии часто обращаются выборные высокие должностные лица, как, например, губернатор или законодатели, которые не видят перспектив принятия своей инициативы в конгрессе штата.
Очень поучительна для Украины история рождения и расцвета прямой демократии в стране, отцы-основатели которой были убежденными элитаристами и потому встроили в федеральную конституцию множество предохранителей от эксцессов популизма, к которому склонен необразованный и эмоциональный плебс. До конца ХІХ века прямую демократию практиковали в США только на местном уровне или для ратификации конституций отдельных штатов и поправок к ним, а также для утверждения столиц отдельных штатов. Радикальные изменения в общественные настроения внесло время «Позолоченного века», характеризовавшееся экспонентным ростом экономики США, что породило невероятную концентрацию капитала в руках немногих и феномен «баронов-разбойников», которых мы сегодня назвали бы «олигархами».
Вот какими словами описывает «Позолоченный век» американский историк Хэл Бриджес: «Бизнес-лидеры Соединенных Штатов в период приблизительно от 1865-го по 1900 год были жадными мошенниками, которые привычно обманывали и грабили инвесторов и потребителей, коррумпировали членов правительства, безжалостно воевали друг с другом и вообще действовали как настоящие хищники». Поэтому не удивительно, что в век, когда Америка впервые стала действительно великой, некоррумпированный политик без скелетов в шкафу был скорее исключением, чем правилом. И именно тогда, когда рокфеллеры, вандербильты, морганы и карнеги скупали политиков оптом и в розницу, американцы начали искать системный ответ на крайне коррумпированную политику, содействующую сказочному обогащению одних и невероятному обнищанию других.
Таким ответом стали прямая демократия и антитрастовое законодательство, инициированное Теодором Рузвельтом. Первой в 1898 году народную инициативу закрепила в своем основном законе Южная Дакота. Через 20 лет таких штатов стало 20. Только в течение 1912 года пять штатов конституционно закрепили право граждан на законодательную инициативу. Причины всплеска и расцвета прямой демократии в США в начале ХХ века до боли похожи современную Украину: 1) определяющее влияние олигархии («бароны-разбойники») на представительскую власть; 2) рост экономического и социального неравенства; 3) отчужденность народа от принятия политических решений; 4) как следствие — потеря доверия к представительской демократии.
Как видим, расцвет инструментов прямой демократии в Соединенных Штатах в первые десятилетия ХХ в. и вторая волна народовластия в 1990-х и 2000-х годах, даже в своих наиболее радикальных формах не погубили эти штаты, не привели к параду суверенитетов и появлению диктаторов-популистов во главе Калифорнии или Орегона. Наоборот, они содействовали реприватизации государства и обузданию коррупции среди политиков и политических партий.
Поэтому, когда отечественные специалисты пишут об угрозе референдумов как инструменте узурпации власти харизматичным диктатором, они правы и неправы одновременно. С одной стороны, правда, что Гитлер в 1934 году воспользовался этим инструментом, чтобы сконцентрировать в своих руках власть после смерти второго и последнего президента Веймарской республики Пауля фон Гинденбурга. Действительно, плебисциты любили Муссолини и Франко. Их любит Лукашенко.
С другой стороны, не менее известный диктатор ХХ в. Аугусто Пиночет утратил власть в результате референдума 1988 года, драматургия которого мастерски раскрыта в замечательном чилийском фильме No. Завершение позорного апартеида в Южной Африке тоже связано с результатами референдума 1992 года, когда белые южноафриканцы подавляющим большинством подтвердили мандат президента Фредерика де Клерка на продолжение переговоров с лидером Африканского национального конгресса Нельсоном Манделой об условиях завершения эры расовой дискриминации в стране. Наконец демократизация постфранкистской Испании стала возможной в результате более чем убедительного волеизъявления испанцев на референдуме в 1976 году, когда они поддержали «Акт о политической реформе». И если память о гитлеровских референдумах побуждает Германию дуть на холодное и избегать плебисцитов, Италия — несмотря на наличие в анамнезе народовластия в стиле Муссолини — является лидером среди стран ЕС (и второй в Европе после Швейцарии) по практике вынесения важных вопросов на суд народа.
Поэтому дискуссия об угрозе, которую таят в себе плебисциты, напоминает спор об опасности резака. Можно им порезаться или убить человека? Безусловно! Является ли это основанием для запрета использования ножей? Точно нет. Как учил меня профессор Дэвид Уильямс, когда ты думаешь о конституционном дизайне, пытаешься сконструировать эффективную систему государственного управления, всегда помни о сдерживаниях и противовесах. Он не был оригинален — лишь повторял одного из отцов-основателей США и главного архитектора конституции Соединенных Штатов Джеймса Мэдисона, утверждавшего, что «люди не являются ангелами», а следовательно, в конституции надо предусматривать сдерживания и противовесы для всех, кто наделен властными полномочиями, включая народ как таковой.
Именно в абсолютизации инструментов прямой демократии, которую воспевал в своих работах «коронованный юрист Третьего райха» Карл Шмитт, а не в них самих скрывается настоящая опасность. В то же время, если в конституционном дизайне государства предусмотрены сдерживания и противовесы для прямого народного волеизъявления, ничего страшного в нем нет. Даже больше, народные инициативы, референдумы и отзывы с должностей власть имущих являются хорошим лекарством для политий, склонных к хронической коррупции, и обществ, которыми вместо национальной элиты правит компрадорская буржуазия.
Недавний калифорнийский пример замечательно иллюстрирует, как сдерживания и противовесы работают при условии хорошего конституционного дизайна. 7 марта 2000 года калифорнийцы довольно убедительно (61% против 39) поддержали на референдуме т.н. «Предложение 22» — народный законопроект, определяющий, что брак является союзом мужчины и женщины. Поскольку в Калифорнии, как я уже упоминал выше, граждане могут принимать законы в обход легислатуры, этот законодательный акт не просто вступил в силу без какой-либо промульгации должностными лицами, но и не мог быть отменен конгрессом штата без вынесения вопроса на новый референдум. Оппоненты такого понимания брака обжаловали закон в судах штата. Ожидаемо дело достигло Верховного суда Калифорнии, который в мае 2008 года четырьмя голосами против трех признал закон неконституционным.
Адепты традиционных ценностей не смирились с проигрышем в суде и собрали достаточно подписей, чтобы инициировать внесение соответствующих изменений в конституцию Калифорнии, которые со временем получили название «Предложение 8» и были вынесены на референдум 4 ноября 2008 года. Консерваторы выиграли этот референдум со счетом 52,3% против 47,7, после чего брак на конституционном уровне был закреплен как союз мужчины и женщины. В свою очередь сторонники однополых браков тоже перешли в контратаку, оспорив соответствие этого положения Конституции США уже в федеральных судах. В январе 2010 года окружной суд Северного округа Калифорнии постановил, что «Предложение 8» противоречит ХІV поправке к Конституции США, а именно — равной защите на основании закона.
Власть штата отказалась подавать жалобу на решение окружного суда в апелляционной инстанции, но это сделали инициаторы поправки. В феврале 2012 года Девятый апелляционный суд оставил в силе решение суда первой инстанции. Наконец дело достигло Верховного суда США, который в июне 2013 года отказался пересматривать его по процедурным основаниям, поскольку власть штата не оспаривала ни решение суда первой инстанции, ни решение апелляционного суда.
Точку в споре о праве однополых пар заключать брак на федеральном уровне Верховный суд США принял еще через два года: в июне 2015 года он утвердил свое историческое решение в деле Obergefell v. Hodges, признав, что Конституция США гарантирует право на брак также однополым парам. В том же году поправка к конституции Калифорнии, внесенная «Предложением 8», была формально отменена. Между началом этой саги и ее завершением прошло 15 лет. То есть больше, чем существовал Третий рейх.
И это дает наглядный ответ, как нейтрализовать основной недостаток прямой демократии — отсутствие обсуждения. Да, законы по народной инициативе не проходят первое, второе и третье чтения, в них нельзя вносить поправки на стадии их рассмотрения. На них не пишут выводы юридические и экспертные подразделения аппаратов легислатур. Они ставят граждан перед черно-белой дилеммой: да или нет, а следовательно, предполагают участие народа только в ратификации (или не ратификации) законодательного акта, а не законотворчества как такового. Но, при наличии эффективной системы сдерживаний и противовесов, которую мы видим на примере калифорнийского кейса, эти риски аннигилируются.
На волне популизма можно принять на референдуме непродуманное и опасное решение. Но волны популизма кратковременны. На них нельзя серфить десятилетиями. Если в 2016 году Брэкзит казался очевидным аргументом против прямого народовластия, то через пять лет все выглядит не так однозначно. После убедительной победы в 2019 году консерваторов Бориса Джонсона, шедших на выборы с обещанием завершить выход Соединенного Королевства из Европейского Союза, мы можем говорить об осознанном и взвешенном решении британцев оставить ЕС. Пять лет дискуссий и обсуждений, аргументов pro и contra, расчетов и подсчетов было более чем достаточно, чтобы подданные Ее Величества могли сделать хорошо обдуманный выбор. И если мы сейчас сравним темпы вакцинации против COVID-19 в UK и ЕС, то выбор британцев нам больше не будет казаться настолько уж непродуманным и недальновидным.
И в завершение. Вудро Вильсон, единственный президент-ученый в истории США, еще в бытность ректором Принстонского университета написал книгу «Конституционное правление в Соединенных Штатах». В ней он заметил, что в основе Конституции Соединенных Штатов лежат переведенные на язык права законы Ньютона: «Конституционная архитектура США основывается на теории политической динамики, которая подсознательно повторяет ньютоновскую теорию Вселенной… Каждое солнце, каждая планета, каждое свободное тело в космосе, мир как таковой держатся на своем месте и двигаются своим курсом через притяжение тел, которые вращаются в одинаковом порядке и точно вокруг себя. Ими руководят тонкое равновесие и баланс сил, придающие всей системе Вселенной симметрию и идеально регулирующие ее… Отцы-основатели имели цель сбалансировать исполнительную, законодательную и судебную власть, чтобы они содержали ряд сдерживаний и противовесов друг для друга. Ньютон очевидно с удовольствием признал бы, что такой дизайн [отцам-основателям] подсказала механика небесных тел».
Жаль, что в Украине крайне редко читают Исаака Ньютона, Вудро Вильсона и отцов-основателей США. Поскольку если бы читали, то понимали бы, что референдум — это не панацея от всех бед, но и не ядерная кнопка в руках потенциального диктатора. В то же время это важное, но лишь одно из колесиков сложного механизма конституционной демократии, способное надлежащим образом работать только во взаимодействии с другими колесиками, которые правильный конституционный дизайн объединяет в эффективную государственную конструкцию. И только в контексте этой конституционной конструкции можно и следует обсуждать ее отдельные элементы.
К сожалению, конституционный дизайн в Украине действительно критически разбалансирован. Система сдерживаний и противовесов фактически не работает. И именно поэтому нам раз в десять лет приходится выходить на майданы. Поэтому пришло время говорить не о референдуме, а о новой конституции. Но это уже предмет другого серьезного разговора…
Больше статей Геннадия Друзенко читайте по ссылке.