Страны с современной рыночной экономикой обеспечивают экономический рост, потому что общераспространенные официальные имущественные права, зарегистрированные в системе, действующей по установленным законом правилам, обеспечивают неопровержимое доказательство прав собственности и защищают от неопределенности и мошенничества... Цивилизованная жизнь в странах с рыночной экономикой существует не просто благодаря более высокому уровню благосостояния, но и благодаря тому порядку, который обеспечивается формализованными имущественными правами.
Эрнандо де Сото, 1993 г.
Формализация собственности как самая актуальная проблема Украины
Одним из важнейших шагов на пути перехода от экономики с централизованным планированием к экономике рыночной является защита частного права собственности на землю и на недвижимое имущество вообще. Для того, чтобы инвестиции осуществлялись, инвесторы должны чувствовать уверенность в том, что активы, которые они развивают, будут создаваться на земле, относительно которой имеется защищенное право собственности, опирающееся на четкую законодательную базу. Именно непонимание украинскими политиками и широкими кругами «продвинутого» сообщества элементарного и очевидного факта первоочередности создания эффективной системы регистрации недвижимого имущества (СРНИ) и является причиной катастрофического отставания Украины от других коллег по соцлагерю, у чьих элит проблем с таким пониманием нет.
Введение эффективной СРНИ обеспечивает для имеющихся и потенциальных владельцев недвижимого имущества дешевый и легкий доступ к надежной и полной информации, что означает: те, кто хочет осуществлять операции с таким имуществом, смогут делать это быстро и на основе определенности, а те, кто является владельцами такого имущества, могут быть действенно защищены. Это, в свою очередь, ускоряет развитие полноценного земельного рынка. Работающий земельный рынок позволяет использовать землю с максимальной экономической целесообразностью.
Эффективная СРНИ также обеспечивает лучший доступ к кредитным ресурсам, поскольку банк без промедления предоставит заем владельцу зарегистрированного недвижимого имущества, используя его как залог. Таким образом, лицо, которому принадлежит соответствующее право, становится «кредитоспособным» и может предоставлять собственные права как залог под заем. При этом риски для банка уменьшаются, что позволяет уменьшить проценты, под которые предоставляется заем. Кредиты, вливающиеся таким способом в экономику, содействуют ее росту.
Во многих странах споры по поводу недвижимого имущества выливаются в продолжительные судебные дела и лишают людей, которые не могут себе этого позволить, возможности защитить собственные права. Более того, суды тратят на такие споры слишком большую часть своих ресурсов и времени, что приводит к перегруженности всей судебной системы. Поэтому стандартизированная и четкая методология (алгоритм) урегулирования таких споров крайне необходима; такой алгоритм должен быть реализован на практике и на основе данных, обеспеченных мощной системой СРНИ.
Недвижимое имущество нельзя продавать, предоставлять в аренду или даже застраивать без урегулирования таких споров, поскольку ни один потенциальный инвестор не станет вкладывать деньги в землю в случае вероятности судебного иска. Создание СРНИ в значительной степени предотвращает возникновение таких споров в будущем: во время первой регистрации должны быть соблюдены формальные процедуры, устраняющие любую неопределенность, после чего все дальнейшие владельцы имущества и другие владельцы имущественных прав будут осуществлять регистрацию надлежащим образом.
СРНИ также полезна с точки зрения государственного администрирования.
Прежде всего, СРНИ содержит сведения не только о частной земле и недвижимом имуществе, но в общих чертах о земле и недвижимом имуществе, находящихся в собственности государства и территориальных общин. Следовательно, такая система защищает государственное (и муниципальное) имущество (преимущественно землю) от посягательств или попыток незаконного захвата (например, со стороны бизнесменов или местных должностных лиц) свободного имущества, которое удерживается для будущего использования. Государство должно управлять собственными имущественными активами, обеспечивать их эффективное использование и удерживать каждую долю этих активов так же, как и частное лицо. СРНИ помогает это делать.
Во-вторых, СРНИ (особенно ее кадастровые сведения) обеспечивает принципиальный фундамент, на основе которого можно разрабатывать и оценивать планы сельского или городского развития и застройки, а также определять и эффективно защищать уязвимые (в экологическом, культурном или оборонительном плане) сферы. Меры государственной политики относительно земли, в частности аграрную реформу или земельную консолидацию, или даже контроль за имущественными правами иностранцев на недвижимое имущество, очень трудно или невозможно реализовать, не имея в своем распоряжении упорядоченной информации, которая может быть получена из СРНИ.
В-третьих, система СРНИ должна содействовать развитию системы местного самоуправления, улучшать и повышать ее эффективность. Граждане Украины, как члены местных общин, являются совладельцами муниципального имущества, к которому принадлежит и недвижимое имущество. Несмотря на это, большинство из них не осознают себя совладельцами. Более того, они не понимают, что главной функцией системы местного самоуправления является именно управление общественным имуществом. В этом плане очевидно, что невозможно управлять ресурсами, состоящими неизвестно из чего. Поэтому надлежащая система СРНИ поможет совладельцам муниципального имущества в получении информации о собственных ресурсах, которые необходимы для управления этими ресурсами более эффективным и целесообразным способом.
И последнее. Хорошо функционирующая система СРНИ может быть использована с целью приведения в порядок налогообложения недвижимого имущества на основе прозрачного и справедливого алгоритма.
Основные системы регистрации недвижимого имущества
У земли есть две уникальные характеристики: она недвижимая и неменяющаяся (если не принимать во внимание довольно редкие случаи эрозии или наращивания земли); ее нельзя увеличить, уменьшить или разрушить, как это можно сделать с другими видами материальных ценностей. То же касается и недвижимого имущества, то есть зданий и сооружений, являющихся неотъемлемыми от земли, на которой размещаются.
Публичные способы фиксации регистрации юридических прав на недвижимое имущество развивались в течение веков и в общем разделяются на следующие три основные системы, возникшие последовательно: систему регистрации правоустанавливающих документов, систему регистрации прав собственности (титула) и систему унифицированных (единых) кадастров.
Регистрация правоустанавливающих документов включает регистрацию или фиксацию документов, влияющих на интересы/права относительно недвижимого имущества. Основной недостаток системы регистрации правоустанавливающих документов в том, что сама по себе эта система не обеспечивает гарантии права собственности - она просто приглашает искателей проверить копии документов и самостоятельно сделать выводы относительно законности соответствующих прав на собственность. Именно такова сейчас СРНИ в Украине.
Альтернативной регистрации правоустанавливающих документов о переходе собственности является регистрация права собственности (так называемая система Торренса). По этой системе каждый участок земли или объект недвижимого имущества должны быть обозначены на плане, а соответствующие права, связанные с этим участком или имуществом, вносятся в реестр. Кроме того, в реестр вносится имя владельца имущества. Когда все имущество передается новому владельцу, то остается только изменить имя владельца. Система Торренса - принципиально проста и относительно недорога в использовании.
Страны, недавно (то есть в последние 10-15 лет) начавшие создавать или реформировать свои СРНИ на основе собственного опыта и опыта других государств, выбрали так называемую систему унифицированного кадастра, которая - с помощью технологий - теснее интегрирует реестр недвижимого имущества (базирующийся на регистрации правоустанавливающих документов или на регистрации права собственности) из других двух систем с кадастром. Это создает многоуровневую и многофункциональную информационную систему. Последний суперуспешный пример создания такой системы - Национальное агентство публичного реестра. Подход на основе системы унифицированного кадастра:
- предусматривает правовое определение объектов недвижимого имущества, которое точно отображает условия на местности;
- облегчает транзакции недвижимого имущества с использованием системы, являющейся простой, надежной и недорогой в использовании;
- устраняет необходимость продолжительного поиска последовательности переходов прав собственности;
- опирается на законодательство, требующее обеспечения постоянной актуальности системы, например, в случае изменений;
- фиксирует конкретные права на недвижимое имущество, права собственности и ограничение имущественных прав, которые иначе не были бы прозрачными;
- охватывает всю территорию страны, в том числе участки земли, находящиеся в собствен-ности государства, а также принадлежащие отдельным частным гражданам или учреждениям.
В абсолютном большинстве цивилизованных стран доступ в реестр недвижимого имущества открыт и предоставляется любому представителю общественности без каких-либо ограничений относительно уровня доступа. Иначе говоря, любое лицо может получить доступ ко всей информации, содержащейся в реестре (обычно при условии уплаты соответствующего сбора), даже если такая информация касается имущества другого лица. Даже в странах, где есть некоторые ограничения доступа, информацию о личности владельца можно свободно получить в любом случае. В Украине же под лицемерным поводом «защиты частного имущества» происходит скрытый, но повсеместный дерибан; практически делается невозможным доступ к списку совладельцев многоквартирных домов, что препятствует созданию ОСМД; об имуществе политиков и чиновников общество узнает только в результате журналистских расследований и т.п.
Украина: беготня по граблям по кругу
Украинский парламент недавно принял новую редакцию Закона Украины «О государственной регистрации вещевых прав на недвижимое имущество и их отягощений», который, в соответствии с преамбулой к нему, «...направлен на обеспечение признания и защиты государством этих прав, создание условий для функционирования рынка недвижимого имущества». Согласно этому закону, Минюст был определен как специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам государственной регистрации прав и держатель Государственного реестра прав. Администратором Государственного реестра прав прописано государственное предприятие, которое принадлежит к сфере управления Министерства юстиции Украины, осуществляет меры по созданию и сопровождению программного обеспечения Государственного реестра прав и отвечает за техническое и технологическое обеспечение, сохранение и защиту данных, содержащихся в Государственном реестре прав.
«Недвижимое имущество» было определено в указанном законе как «земельные участки, а также объекты, расположенные на земельном участке, перемещение которых невозможно без их обесценения и изменения назначения». То есть «земля» и «здания» наконец «слились в экстазе» и стали «недвижимостью», а эксперты отметили, что наконец в Украине земля и размещенные на ней здания будут регистрироваться одной организацией, как это делается во всем цивилизованном мире.
Шестого апреля 2011 года был подписан указ президента Украины №401/2011 «Об утверждении Положения о Государственной регистрационной службе Украины», согласно которому Укргосреестр является центральным органом исполнительной власти. Его деятельность направляется и координируется Кабинетом министров Украины через министра юстиции Украины и входит в систему органов исполнительной власти. Согласно указу, этот орган, в частности, осуществляет государственную регистрацию вещевых прав на недвижимое имущество в соответствии с законом.
Укргосреестр возглавляет председатель, которого назначает на должность по представлению премьер-министра Украины, внесенного на основании предложения министра юстиции, и освобождает от должности президент Украины.
Председатель Укргосреестра имеет двух заместителей, в том числе одного первого. Первого заместителя, зампреда Укргосреестра, назначает на должность президент Украины по представлению премьер-министра Украины, внесенного на основании предложений председателя Укргосреестра, согласованного с министром юстиции Украины. Первого заместителя, зампреда Укргосреестра освобождает от должности президент Украины.
Эксперты расценили этот указ как очередной шаг к внедрению СРНИ, хоть сколько-нибудь более эффективной, чем существующая. Также все заинтересованно ждали, кого же назначат председателем Укргосреестра, поскольку стало очевидно, учитывая порядок назначения, что президент хочет лично держать руку на пульсе регистрации имущественных прав по всей стране.
И вдруг - как гром среди ясного неба! 8 апреля 2011 года был подписан указ президента Украины № 445/2011 «О Государственном агентстве земельных ресурсов Украины», которым утверждено Положение о Государственном агентстве земельных ресурсов Украины. В документе отмечается, что Государственное агентство земельных ресурсов Украины - правопреемник Государственного комитета Украины по земельным ресурсам.
В соответствии с утвержденным положением, Госземагентство Украины является центральным органом исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом министров Украины через министра аграрной политики и продовольствия Украины, входит в систему органов исполнительной власти и обеспечивает реализацию государственной политики в сфере земельных отношений.
Именно этот орган, согласно указу, осуществляет ведение и администрирование государственного земельного кадастра и - внимание! - осуществляет государственную регистрацию земельных участков и государственную регистрацию права собственности, права пользования земельными участками (сервитут), права постоянного пользования земельными участками, договоров аренды земельных участков, права пользования земельным участком для сельскохозяйственных потребностей (эмфитевзис), права застройки земельного участка (суперфиций).
Госземагентство Украины возглавляет председатель, которого назначает на должность по представлению премьер-министра Украины, внесенного на основании предложений министра, и освобождает от должности президент Украины.
Председатель Госземагентства Украины имеет заместителей, в том числе одного первого. Зампредов Госземагентства Украины, в том числе первого, назначает на должности президент Украины по представлению премьер-министра Украины, внесенного на основании предложений председателя Госземагентства Украины, согласованных с министром. Зампредов Госземагентства Украины, в том числе первого, освобождает от должности президент Украины.
Политически указ от 8 апреля - это страшный удар по Лавриновичу, у которого неожиданно отобрали «самую вкусную шкварочку», вполне способную превратить его в мегаолигарха в очень короткие сроки, и - подарок Присяжнюку.
Но как существование сразу двух регистрационных органов согласовывается с положениями Закона Украины «О государственной регистрации вещевых прав на недвижимое имущество и их отягощений» , в соответствии с которыми «Государственный реестр вещевых прав на недвижимое имущество - единая государственная информационная система, которая содержит сведения о правах на недвижимое имущество, их отягощение, а также об объектах и субъектах этих прав», не понятно.
Осталось дождаться, каким образом Закон Украины «О государственной регистрации вещевых прав на недвижимое имущество и их отягощений» будет приведен в соответствие с двумя вышеупомянутыми указами.
Есть подозрение, что интрига только начинается. Кажется, топ-политикум наконец осознал, каким страшным оружием является «собранный пазл Украина», то есть совокупность информации обо всех без исключения имущественных правах, и - начал битву не на жизнь, а на смерть за то, в чьих руках окажется это оружие.
Жаль только, что при этом Украина снова оказывается отброшенной на задворки цивилизованного мира. Потому что не так важно, кто именно будет регистрировать имущественные права, - главное, чтобы регистрация всех имущественных прав находилась «в одних руках», а доступ к информации был беспрепятственным для всех.