Недавно Укравтодор попытался в индивидуальном порядке изменить подход к расчету бюджетов собственных проектов. Вместо использования общих для всех государственных объектов сметных норм Госагентство автомобильных дорог Украины хочет само определять стоимость работ на основе разработанных им же укрупненных показателей. Это потенциально открывает широкие возможности для манипуляций, которые могут привести к увеличению стоимости строительства дорог на 5–7%. При этом существующие проблемы ценообразования для всего сектора строительства за государственные средства не решаются.
Государственное строительство и 2020 год
В 2020-м из государственного и местных бюджетов на капитальные инвестиции было направлено более 80 млрд грн. Сюда также необходимо добавить средства государственных и коммунальных предприятий, кредитные ресурсы, взятые под государственные гарантии. Выходит кругленькая сумма, львиная доля которой пошла на дорожное строительство.
Каждый заказчик заботится об эффективном использовании собственных средств. Достоверный объем потраченных сумм определяется сметной документацией. Из-за потенциальных конфликтов интересов у чиновников проблема прозрачных механизмов контроля стоимости проектов и реальных затрат даже более остро стоит для строительства, финансируемого за бюджетные средства. Поэтому на государственном уровне предусмотрена специальная система ценообразования, нормативная база которой обязательна к применению при возведении каких-либо объектов за деньги налогоплательщиков.
В последнее время наряду с вопросами реформирования системы архитектурно-строительного контроля, перехода на параметрический метод нормирования в строительстве, внедрения ВІМ-технологий (Building Information Model) актуальным является реформирование системы ценообразования в строительной отрасли.
После нескольких лет дискуссий было принято решение, что система ценообразования в строительстве будет определяться не национальными стандартами, а сметными нормами и нормативами. Разрабатывать и утверждать эти нормы будет Минрегион.
Национальные стандарты в сфере ценообразования в строительстве прекратили свое действие с 16 октября 2020 года. Де-юре им на замену должны были прийти сметные нормы и нормативы, но на практике они не утверждены до сих пор. Это означает, что уже полгода имеет место юридический коллапс — отсутствует законодательно определенная нормативная база для составления смет на строительство.
Укравтодор — локомотив реформы по собственным правилам
Последние два года активную позицию в вопросах реформирования ценообразования начал занимать Укравтодор. Специалисты этого ведомства генерируют идею создания автономной системы ценообразования для строительства дорог.
Соответствующим законопроектом, поддержанным Госагентством, предполагается внесение изменений в положения законов об обязательности применения сметных норм и нормативов при возведении объектов за государственные средства, чтобы они не распространялись на строительство автомобильных дорог общего пользования.
В то же время стоимость нового строительства, реконструкций, ремонтов и содержания автомобильных дорог общего пользования будет определяться по методикам и правилам, утвержденным центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику в сфере дорожного хозяйства.
Сразу возникает вопрос: допустима ли вообще децентрализация технического регулирования в части ценообразования? Даже если ответ на этот вопрос утвердительный, то почему такие полномочия делегируются только в сфере дорожного строительства? Наконец, каким образом можно определять стоимость без сметных норм и нормативов, а только на основе методик и правил, как это прописано в проекте закона?
Суть идеи автономного ценообразования, предложенной Укравтодором, состоит в том, что договорная цена и тендерные предложения могут формироваться на основе укрупненных показателей стоимости отдельных видов работ. Основной составляющей применения укрупненных индикаторов является стоимость материальных ресурсов, которая определяется по средневзвешенным ценам, сложившимся в определенном регионе.
Теперь надо немного рассказать о том, что такое вообще укрупненные показатели стоимости. В советское время они применялись для планирования капитальных инвестиций и распределения материальных ресурсов между республиками, регионами или строительными организациями.
В постсоветский период бывшим Госстроем, а потом Минрегионом также утверждались некоторые укрупненные показатели. Например, к ним относится опосредствованная стоимость сооружения 1 кв. м жилья, одного места в школе, детском саду, койко-места в больнице или для одного посетителя в поликлинике. То есть такие показатели очень приблизительные и всегда использовались просто как верхняя планка для определения необходимого объема инвестиций.
В сентябре 2020 года Минрегион объявил тендер на выполнение научной работы по изучению европейского и мирового опыта ценообразования. По результатам этого исследования до конца года должны были подготовить соответствующие сметные нормы и нормативы.
В ноябре победителем тендера на проведение исследования стал институт «ГосдорНИИ», подчиненный Укравтодору. Перед этим институт не имел никакого отношения к формированию общегосударственных подходов ценообразования в строительстве. На изучение мирового и европейского опыта и подготовку сметных норм и нормативов специалистам «ГосдорНИИ» был отведен всего один месяц.
В конце декабря 2020-го работа, выполненная институтом, была презентована как реформа системы ценообразования. Но тогда эксперты пришли к общему мнению, что она не может быть одобрена как нормативный акт или документ, а является лишь компонентом в дальнейшей разработке полноценной реформы.
Что это дает и кому выгодно
Обязательность применения сметных норм и нормативов предполагается исключительно для объектов, сооружаемых за государственные средства.
Сметная стоимость может быть достоверно определена только по ресурсным нормам, которыми предусмотрены затраты материальных и технических ресурсов и трудорасходы, умноженные на их стоимости. У первых достаточно стабильная основа, вторые же изменяются в рыночных условиях постоянно. Но обе группы показателей должно контролировать государство.
Если говорить об опыте технически развитых стран, то стоимость материальных и технических ресурсов определяется по минимальной рыночной цене для ресурсов соответствующего качества. А стоимость трудовых ресурсов регулируется согласно практике, сложившейся в той или иной стране.
Например, в США в каждом штате для строительной отрасли устанавливаются минимальный и максимальный уровни стоимости человеко-часа: минимальный — 13 долл. за час, максимальный — 93–96 долл. для самых квалифицированных специалистов в зависимости от штата. Это делается для того, чтобы дать возможность привлекать наиболее квалифицированные кадры в строительную отрасль прежде всего на объекты, возводимые за государственные средства.
Применение укрупненных стоимостных показателей, определенных по средним ценам материальных ресурсов и другим средневзвешенным показателям, может включать большие риски. Ведь сметная стоимость, определенная в проектной документации на основе ресурсных норм и минимальной стоимости ресурсов, даже с точки зрения элементарного математического понимания, всегда будет ниже той, которая определяется по средним показателям.
Теперь представим ситуацию, когда какая-либо структура разрабатывает и утверждает собственные правила и показатели, согласованные с партнерами. Подчиненный ей институт на этой основе разрабатывает проектную документацию. Наконец, подчиненные или другие родственные подрядные организации несколько снижают свои укрупненные показатели, исходя из того, что на рынке есть ресурсы по ценам ниже средних, — и выигрывают тендер.
Фактически это означает возможность подавать любую цену работ, потом имея конкретные объяснения для «просчетов». Если такой подход получит законодательную и нормативную основы, ни аудиторская служба, ни Счетная палата, ни правоохранительные органы не смогут контролировать эффективное использование государственных инвестиций. Ни один контролирующий орган не сможет доказать, почему финальная сумма в несколько раз отличается от реальной. Просто компания-подрядчик выбрала неправильный коэффициент, но действовала в рамках действующих правил и нормативов.
Еще один вопрос — это, собственно, удобство такого подхода. Если взять одну организацию, она может создать свой список укрупненных показателей. Но как быть с другими сферами и объектами, ведь в Украине можно легко насчитать тысячи потенциальных укрупненных индикаторов. Каждый из них надо отдельно разработать, а потом каждые полгода вновь рассчитывать по сложным формулам.
Это точно не путь к упрощению, ведь на самом деле такая «реформа» повышает количество бюрократической работы и значительно снижает уровень прозрачности сектора государственного строительства. Проверка какой-либо документации потребует углубления в каждый отдельный укрупненный показатель вместо четкой разбивки в рамках сметных норм.
Неимитация реформ: последовательность действий
Для того чтобы не проводить очередную псевдореформу, которую потом надо будет исправлять, не следует в режиме «сегодня на вчера» принимать предложенные «ГосдорНИИ» предложения в качестве нормативного акта или документа. Хотя они позиционируются как реформа, в действительности предложения Укравтодора могут привести к злоупотреблениям или по крайней мере стать причиной неэффективного использования государственных средств.
Прежде всего Минрегиону необходимо обратиться в Кабинет министров и Верховную Раду Украины с предложением внести изменения в Закон Украины «О стандартизации», чтобы продлить действие стандартов по вопросам ценообразования в строительстве минимум на два года. Также надо вернуть указанные стандарты в сферу ответственности Минрегиона.
На протяжении двухлетнего периода действия старых норм надо обновить правила определения стоимости по всем направлениям, исходя действительно из мирового опыта, а не из месячного интернет-исследования. Например, украинские специалисты уже имели возможность ознакомиться с немецкой моделью при проектировании и строительстве объектов Евро-2012. Можно продолжить полезный обмен практиками с ведущей экономикой ЕС. Обязательно надо обновить ресурсные элементные сметные нормы, исходя из экономических направлений инвестиционной деятельности за государственные средства на ближайшие годы.
Также, перенимая опыт технически развитых стран, следует создать в сфере Минрегиона структуру, которая будет осуществлять постоянный мониторинг стоимостных показателей на материальные и технические ресурсы с применением информационных технологий. Это может быть отдел с несколькими программистами и руководителем, которые будут писать и поддерживать код, способный собирать информацию из Интернета и других источников и вносить ее в единую базу данных.
Параллельно надо создать эффективный механизм регулирования заработной платы для работников, которые проектируют и строят объекты, возводимые за государственные средства. И, конечно, иметь профессиональные кадры в структуре самого Минрегиона, которые могли бы спланировать и выполнить такую работу.
Сегодня Украина приходит к уровню микрореформ в отдельных сферах или учреждениях, одну из которых хочет протащить Укравтодор. Переход к укрупненным показателям при расчете стоимости строительства, предлагаемый дорожниками, приведет к возможности манипулировать тендерными предложениями и финальными ценами. При этом он не снимает проблему полного отсутствия действующих сметных нормативов, усовершенствованием и частичной заменой которых должно заниматься профильное министерство, а не одна организация-заказчик работ за государственные средства.
Больше статей Дмитрия Исаенко читайте по ссылке.