Сегодня я предлагаю к обсуждению читателей "Зеркала Недели" разработанный мной и моей командой план мирного урегулирования на Донбассе. Кровопролитные бои за Авдеевку в очередной раз убедили меня, что такой план сейчас жизненно необходим. К плану прилагаю ответы на самые частые вопросы, возникавшие в ходе его обсуждения с экспертами.
План мирного урегулирования в Донбассе "Три Основы"
Два с половиной года мирных переговоров по Донбассу, проводимые в двух форматах - Минском и Нормандском - не только не привели к разрешению конфликта, но и обострили три главные проблемы.
Первая - отсутствие легитимного партнера по переговорам. Самопровозглашенные лидеры самопровозглашенных "народных республик" не признаны ни Украиной, ни мировым сообществом. Жители оккупированных территорий не имеют собственных, законно избранных представителей. Россия при этом отказывается считать себя стороной конфликта.
Вторая - не удается обеспечить безопасность, без которой не может быть реализован никакой мирный план. Ни на линии разграничения, ни внутри временно оккупированных территорий Донецкой и Луганской областей. Ежедневно происходят перестрелки, периодически перетекающие в полноценные боевые действия. На пунктах перехода процветает коррупция. Жители Украины обеспокоены потоком контрабандного оружия из оккупированных областей. Международное давление, оказываемое на Россию, пока не приводит к передаче Украине контроля над государственной границей.
Третья - утеряно доверие как со стороны жителей временно оккупированных районов Донбасса к нынешним украинским властям, так и со стороны жителей остальной Украины к жителям временно оккупированных территорий. Диалог между этими группами населения прерван. Любые мирные инициативы киевской власти воспринимаются негативно жителями оккупированных территорий. Продолжается обнищание населения на территории этих районов и поток беженцев с оккупированных территорий как в Украину, так и в Россию. Жители оккупированных районов сегодня лишены элементарных прав человека - на социальное обеспечение, образование, достойное медицинское обслуживание. Дети не имеют возможности учиться в школе по украинским учебникам, и тем самым лишены возможности быть воспитаны как граждане Украины.
Участники Минского и Нормандского форматов сосредоточены на спорах о том, что должно произойти раньше - выборы, амнистия, прекращение огня или передача контроля над границей, оставляя в стороне три вышеуказанные основы кризиса переговоров.
План мирного урегулирования "Три Основы" предлагает сосредоточить усилия именно на разрешении этих трех кризисов. Начинать с обеспечения легитимности - чтобы появился партнер по переговорам, затем обеспечить безопасность - чтобы мирный план имел шанс быть реализованным, и как результат - возобновить диалог, который приведет к восстановлению доверия.
1. Легитимность. Мы предлагаем рассматривать в качестве легитимных представителей оккупированных территорий последнюю из законно избранных в этих районах властей - тех, кого население избрало на выборах местных советов в 2010 году. Именно эти выборы были последними легитимными с точки зрения украинского законодательства выборами.
Представители местных советов оккупированных районов Донецкой и Луганской областей проживают сегодня на разных территориях и в разных статусах. Часть из них остались на оккупированных территориях и даже продолжают свою работу. Часть выехала в другие регионы Украины. Некоторые депутаты местных советов проживают сейчас в России или других странах. Однако важно помнить, что именно этих людей жители указанных районов избрали в 2010 году своими законными представителями, то есть все они пользуются определенным уровнем авторитета и доверия. Для придания такому решению официального статуса власти Украины должны продлить срок полномочий таких депутатов местных советов, который истек в 2015 году. В свою очередь, упомянутые депутаты местных советов Донецкой и Луганской областей для возобновления своей легитимности должны принести присягу на верность Украине.
Украинское государство обратится с просьбой к мировому сообществу о признании данных депутатов легитимными представителями жителей временно оккупированных районов Донбасса, а к России - с призывом оказать давление на лидеров самопровозглашенных республик, которые должны будут признать этих представителей законными органами власти и передать им управление этими территориями.
2. Безопасность. Опыт трех лет конфликта доказал: без наличия третьей силы на линии разграничения сторон невозможно достигнуть устойчивого и долговременного прекращения военных действий. Предлагается воспользоваться существующим международным механизмом - введения в зону разделения сторон миротворческого контингента ООН - "голубых касок".
ООН имеет богатый (и часто успешный) опыт действий в таких ситуациях. Подобная практика применялась и применяется ООН во многих зонах конфликтов. Например, миротворческие силы ООН разделяют стороны между Кипром и Северным Кипром, между Израилем и Сирией, между Сербией и Косово, Суданом и Южным Суданом, между сторонами конфликта в Южном Ливане.
Мне могут возразить, что введение миротворческих сил ООН возможно лишь с согласия Совета Безопасности ООН, и Россия воспользуется своим правом вето как его постоянный член. Но после прихода новой администрации Трампа и обострения ситуации в Авдеевке вопросы обеспечения безопасности в Донбассе приобретают новое значение. Принимая во внимание председательство Украины в Совете Безопасности ООН в феврале, сейчас у нас есть уникальная возможность поставить вопрос о миротворческих силах ООН на рассмотрение Совета Безопасности. Если же кто-то заблокирует такое решение или проголосует против, то он возьмет на себя однозначную ответственность за провал урегулирования на Донбассе.
Вторая задача - обеспечить безопасность и порядок на пропускных пунктах между временно оккупированными районами Донбасса и основной территорией Украины. Эту миссию, по соглашению сторон, могут взять на себя вооруженные полицейские силы ОБСЕ.
Обеспечение безопасности на оккупированных территориях будет реализовано в два этапа. На первом этапе на эти территории вводятся полицейские силы ОБСЕ. Но по мере обретения легитимности местными советами возможна передача части функций специально созданным подразделениям местной полиции, оснащаемым и действующим согласно мандату законной власти Украины.
3. Доверие. Власть Украины не только признает легитимность избранных в 2010 году депутатов местных советов Донецкой и Луганской областей, но и передает им полномочия и инструменты для обеспечения реинтеграции жителей временно оккупированных районов Донбасса в единое правовое, экономическое и гуманитарное пространство Украины.
Для этого в распоряжение местных советов передаются бюджеты на образование, медицину и пенсионное обеспечение.
Важно отметить, что избранные в 2010 году местные советы представляют не только тех, кто сегодня проживает на оккупированных территориях, но и беженцев, покинувших эти территории после оккупации.Одной из задач восстановленных местных советов становится реинтеграция беженцев, включая восстановление ими прав на утраченную собственность в оккупированных районах.
Указанные меры позволят запустить процесс восстановления доверия и возобновления диалога как между жителями временно оккупированных районов Донбасса и остальной Украины, так и между представителями власти разделенных сегодня территорий.
Осуществление плана "Три Основы" по сценарию Легитимность - Безопасность - Доверие предлагается осуществить в три шага.
Шаг 1. Ограничить права Президента Украины на проведение переговоров по вопросам мирного урегулирования в Донбассе. С этой целью восстановить главенствующую роль парламента в соответствующем переговорном процессе. Как показывает опыт имплементации Минских соглашений, без участия парламента Украины невозможно достичь позитивных результатов в мирном переговорном процессе. Верховная Рада должна инициировать создание государственной делегации высокого уровня с участием народных депутатов и представителей исполнительной власти, которая на основе одобренного парламентом мандата будет вести переговоры для установления устойчивого мира в Донбассе и возврата временно оккупированных районов в правовое поле Украины.
Шаг 2. Принять специальный закон, определяющий полномочия и обязанности депутатов областных и местных советов, избранных на выборах 2010 года на ныне оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей.
Шаг 3. После принятия в парламенте Украины плана "Три Основы" передать его на рассмотрение в Совет Безопасности ООН и подписантам Будапештского Меморандума с целью полномасштабного вовлечения соответствующих международных институций и ключевых государств в его надлежащую имплементацию.
Мы призываем депутатов Верховной Рады от всех фракций взять на себя ответственность за национальное единство и территориальную целостность Украины и присоединиться к реализации плана "Три Основы".
Сегодня любое предложение по мирному урегулированию на Донбассе вызывает в нашей стране бурные дебаты. Упреждая их, мы подготовили ответы на некоторые острые вопросы к нашему плану.
Вопросы и ответы к плану "Три Основы"
1. Если Россия не считает и не признает себя стороной конфликта, и мы не будем на этом настаивать, то фактически мы признаем и впоследствии легитимизируем конфликт как внутренний?
Мы не можем заставить Россию считать себя стороной конфликта. У нас нет для этого ни одного инструмента. Это опасная иллюзия. Но мировое сообщество, у которого такие инструменты есть, может оказать влияние на Россию и убедить ее стать как стороной в выполнении этого плана, так и его гарантом. Именно поэтому в план включен Шаг 3 - Россия будет привлечена к выполнению плана и как постоянный член Совета Безопасности ООН, и как подписант Будапештского меморандума.
2. Стоило ли объединять в одном пункте переселенцев и жителей временно оккупированных районов?
Это наша принципиальная позиция. И это ошибка сегодняшней власти - она забыла, что значительная часть жителей Донбасса, тех, кто хочет жить в Донбассе, сегодня стали беженцами. И в том числе эти люди, не по своей вине ставшие беженцами, в 2010 году избирали последнюю легитимную власть в Донбассе.
3. Как планируется согласовывать с "властями ДНР/ЛНР" пункт о предоставлении полноправной власти депутатам 2010 года?
В плане прямо указано, что это возможно только под давлением России. А давление со стороны России может быть обеспечено только влиянием на Россию со стороны мирового сообщества, в том числе экономическими санкциями за невыполнение этого пункта.
4. Полиция ОБСЕ не решает вопрос коррупции на пунктах пропусков. Как быть с этим?
Сегодня там нет "полиции ОБСЕ". Сегодня это только наблюдатели. Мы же предлагаем наделить ОБСЕ именно полицейскими функциями. Ввести туда именно вооруженный контингент ОБСЕ, который будет иметь полное право применять силу по своему усмотрению.
5. Не повлечет ли передача бюджетов местным советам еще большую коррупцию? Как планируется осуществлять контроль этих средств? Как проверить, не будут ли на эти деньги спонсировать боевиков?
Это то, что происходит сейчас. Мы ведем с оккупированными территориями торговлю, закупаем там уголь и другую продукцию. Эти деньги мы отправляем в "ДНР" и "ЛНР" и никак не контролируем. Они могут использоваться для финансирования боевиков. Мы хотим изменить эту ситуацию. Средства от торговли с временно оккупированными районами будут направляться признанным Украиной представителям Донбасса, которые будут действовать по украинским законам.
6. Как и из каких средств будет осуществляться заявленная программа возврата утраченного жилья?
Для этого не нужны никакие средства. Любые сделки по отчуждению жилья на оккупированных территориях - с точки зрения украинского законодательства являются незаконными. И оно будет возвращаться законным владельцам, тем, кто владел жильем на момент начала оккупации. Такая практика была успешно применена, например, в странах Балтии. Там жилье было возвращено владельцам спустя 50 лет после ввода советских войск, и эту проблему удалось решить. У нас же, к счастью, прошло не так много времени.
7. Нужна ли реинтеграция переселенцев? Нет ли опасений, что на этой почве возникнет новый социальный конфликт, ведь жители оккупированных районов преимущественно считают переселенцев предателями?
Надо действовать последовательно. Сначала - диалог. Как следствие диалога - восстановление доверия. И только затем реинтеграция. И, конечно же, только тех, кто сам хочет вернуться в свои дома. Таких людей много.
8. Кого именно из ВР планируется уполномочить проводить переговоры вместо Президента?
Будет корректно предоставить решать это самой Верховной Раде. А не вести себя как Президент, который назначает вести переговоры случайных людей, по известным лишь ему одному критериям.
9. Где и как в этой ситуации будут украинские военные, которые сейчас дислоцируются на линии фронта и в прифронтовых зонах?
Сначала - они останутся на своих местах. Только с противоборствующей стороной их будет разделять воинский контингент ООН - "голубые каски". А по мере реализации плана Донбасс будет реинтегрироваться в Украину, и, конечно же, наши войска будут располагаться по всей территории Украины - в том числе в ныне оккупированных территориях.
10. Какие будут условия продления срока действия депутатских мандатов для представителей власти 2010?
Условие одно - все они должны дать присягу на верность украинскому народу. Так они станут не только легитимными представителями народа Донбасса, но и подтвердят свою приверженность принципам государственной независимости и территориальной целостности Украины.