Поддержка ветеранов - залог сильной армии и крепкого государства.
Такого принципа придерживались и Юлий Цезарь, и Наполеон, и президент Линкольн, и даже власти современного Китая. В государствах, где общество уважительно относится к бывшим воинам, нет проблем с мобилизацией, нежеланием служить и недоукомплектованной или некачественно укомплектованной армией. Ветераны, о которых заботятся, - лучшие рекрутеры и промоутеры военной службы. В мире есть несколько моделей поддержки ветеранов. Зависят они от уровня развития общественного сознания, традиций и культурных ценностей.
Как это делается у них
Так, скажем, в Великобритании, которая бóльшую часть своей многовековой истории провела в перманентном состоянии войны, основную поддержку ветеранам предоставляет британский народ. Государство выполняет лишь координационную функцию между различными общественными организациями, фондами и частными инициативами, которые разрабатывают и имплементируют проекты по поддержке ветеранов.
В Британии система социальной защиты ветеранов действует на основе общественного договора, в котором основное и единственное положение заключается в том, что общество обязуется обеспечивать одинаковое отношение и равные возможности как людям, которые воевали и рисковали жизнью ради своего государства, так и гражданам, которые к военной службе не имеют никакого отношения. Это правило уже давно стало обычаем, а потому роль государства в поддержке ветеранов в Британии минимальна.
В государствах с более слабыми традициями, но с четким пониманием значения сильной армии заботливое отношение к ветеранам обеспечивается через специально созданные структуры. В США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии - существуют министерства по делам ветеранов. Эти ведомства отвечают за формирование и реализацию политики государства в сфере поддержки ветеранов. По размеру бюджетных расходов и количеству работников ветеранские министерства уступают разве что бюджетам министерств обороны.
Таким образом, то ли благодаря привычке и естественному сотрудничеству, то ли принуждению в форме обязательной уплаты налогов и развития соответствующих государственных структур общество, которое хочет быть защищенным, должно заботиться о своих ветеранах.
Как это делалось у нас
Российская агрессия против Украины пробудила сознание украинских граждан. В течение 2014 и 2015 гг. немалое количество населения чувствовало себя ответственным и за украинскую армию, и за ветеранов, увольнявшихся после ада боевых действий. На волне патриотического подъема и некоего шокового состояния вследствие войны граждане собирали средства для раненых, разрабатывали и развивали проекты помощи бывшим военным, брали под опеку семьи павших воинов.
Однако затяжной характер конфликта и не определенный властью его статус не позволили заботливому отношению к ветеранам превратиться в постоянную культурную традицию украинского народа. И интерес общества к теме ветеранов изо дня в день снижается пропорционально утверждению во мнении, что государство давно должно было найти решение в сфере социальной защиты ветеранов. Тем более что война продолжается, а сильная армия нужна нашему государству как никогда.
В этом контексте довольно логично было бы осознать необходимость срочно урегулировать вопросы, связанные с формированием государственной политики в сфере социальной защиты ветеранов. Правильным для Украины было бы создание специального органа, обеспечивающего ветеранам качественные и доступные услуги, которые государство реально может гарантировать.
Первый шаг к этому сделан 27 февраля 2018 г., когда на политическом уровне были приняты решения образовать Министерство по делам ветеранов. Соответствующее постановление инициировал комитет ВРУ по делам ветеранов, участников боевых действий, участников антитеррористической операции и людей с инвалидностью. До принятия постановления и в стенах парламента, и за его пределами идею создания министерства отвергали как мало реалистичную.
За 26 лет независимости Украины ни один созыв парламента, ни одно правительство и ни один президент не отважились поднять вопросы реформирования унаследованной от Советского Союза малоэффективной и бюджетозатратной системы льготного обеспечения ветеранов. Любые изменения, наоборот, заключались в увеличении материальных благ и расширении круга лиц, имеющих право на статус и льготы. Нетрудно догадаться, что такие предложения вносили преимущественно накануне выборов, впоследствии же они оставались декларативными обещаниями в тексте Закона Украины "О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты".
Когда же Кабмин 22 марта 2018 г. заявил, что во исполнение постановления ВРУ, "по плану, процесс создания министерства должен продолжаться месяц", вероятность коренных изменений в сфере социальной защиты ветеранов внезапно материализовалась.
Появился ряд вопросов. Зачем еще одно министерство? Зачем увеличивать количество чиновников? Почему не заставить работать Государственную службу по делам ветеранов войны и участников АТО? Как за месяц создать полноценное и эффективное министерство?
Как обычно, в ответ звучат скептические тезисы. Кто-то убежден, что министерство - очередной политический проект, возникший перед выборами. Еще больше убежденных в том, что министерство создают, чтобы удобнее было разворовывать бюджетные средства. При этом еще не созданное министерство уже "забрендировали" под министерство бездействующих льгот и министерство скидок.
Сразу заклеймив еще не созданный орган, общество и ветеранско-волонтерское сообщество тем самым нашли для себя оправдание, почему вопрос министерства ветеранов им неинтересен. Ведь что-то нечистое, подозрительное и непонятное интересным быть не может. Такое отрицание самой возможности, что новое ведомство может быть шансом на системное решение проблем ветеранов, - защитная реакция на разочарование властью и недоверие к ней.
Однако нетрудно предвидеть, что едва Кабмин подаст на утверждение Верховной Рады кандидатуру министра по делам ветеранов, общественность немедленно оживет и долго будет жить постами о "зраде" в социальных сетях. СМИ, безусловно, подхватят нотки критики и превратят их в увлекательные сюжеты. Население, как всегда, обвинит политиков и власть. Действительно, вполне можно ожидать, что материализуются все без исключения риски, связанные с созданием нового министерства.
Почему министерство должно интересовать ветеранов и волонтеров?
Самоустранение граждан от государственных процессов уже давно стало практикой в Украине. Убежденность в невозможности человека влиять на изменения в государстве укоренилась не только из-за негативного опыта, но и вследствие нехватки доступной информации и коммуникации со стороны правительства.
Однако, согласно действующему законодательству, почти все реформы требуют обсуждения и согласования с общественностью. В результате сформировались карманные общественные организации, используемые властью для формализации процессов, по сути же они решают судьбу остальных граждан.
Если ветераны сами не заинтересуются решением своих проблем, имитация консультаций с общественностью станет практикой и в сфере их социального обеспечения. Бесспорно, даже из 1021 новообразованной ветеранской организации найдутся люди, готовые согласовать любые навязанные свыше изменения в обмен на незначительные привилегии и приближенность к власти.
Важно, чтобы история с министерством по делам ветеранов стала иной. Это министерство следует выстраивать снизу вверх, чтобы таким образом первичный запрос и предложения поступали от основной целевой аудитории - ветеранов. Пока что для этого есть достаточно предпосылок.
Со времени принятия постановления о создании министерства комитет ВРУ по делам ветеранов войны неоднократно приглашал общественность к участию в обсуждении этого вопроса. 30 марта 2018 г. на расширенном заседании комитета представили предварительную модель министерства, разработанную проектным офисом по созданию министерства, который с февраля 2018 г. работает на базе ОО "Юридическая сотня". Участие в дискуссии приняли более 80 представителей ветеранских и волонтерских организаций. Они составляют основу общественной рабочей группы, созданной при комитете по делам ветеранов войны для наработки предложений о структуре, функциях и задачах министерства, которые в дальнейшем будут переданы на рассмотрение Кабинета министров. Заседания тематических подгрупп общей рабочей группы проходят каждую неделю в рабочем порядке на базе соответствующего парламентского комитета.
Министерство - предмет обсуждения
Основные обсуждения на рабочих группах ведутся вокруг создания действующей системы социальной защиты ветеранов, в основу которой лягут унифицированные стандарты качественных услуг. Но сначала следует понять политику по отношению к ветеранам и утвердить соответствующую государственную стратегию. Этого на самом деле можно достичь лишь создав министерство.
Согласно ст. 6 Закона Украины "О центральных органах исполнительной власти" (ЦОИВ), само министерство является центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает формирование государственной политики в соответствующей сфере.
Ныне за социальную поддержку ветеранов отвечает Министерство социальной политики. Именно это министерство и должно было бы подать на утверждение Кабинета министров стратегию социальной поддержки ветеранов. Поскольку же на балансе Минсоца находятся еще 24 льготные категории, которых значительно больше, чем ветеранов, то и приоритеты министр социальной политики выстраивает соответственно. Какова политика Министерства соцполитики по отношению к ветеранам, таков и подход подчиненной министру Государственной службы Украины по делам ветеранов войны и участников АТО. И было бы удивительно, если было бы иначе.
Согласно ст. 17 и 18 того же Закона Украины о ЦОИВ, задачей органа власти, образованного в форме службы, является выполнение функций по предоставлению административных услуг физическим и юридическим лицам. Таким образом, служба не является автономным и независимым органом. Все решения и предложения службы имеют рекомендательный характер, пока их не утвердит соответствующий министр.
В наших реалиях подчиненность и подконтрольность Госслужбы по делам ветеранов Министерству социальной политики существенно замедляет принятие решений и снижает оперативность реагирования на проблемы, требующие немедленного решения. Поскольку служба по делам ветеранов вынуждена действовать в рамках, установленных Минсоцем, то и работает эта структура в режиме штопания прорех. Об имплементации системных реформ и постоянных решений даже речи нет, поскольку такое направление профильный министр просто не озвучил.
Отсутствие общегосударственной политики и стандартов способствовали фрагментированному подходу к социальной защите ветеранов. Это означает, что даже в пределах территории одной области в разных районах уровень поддержки ветеранов может существенно различаться. Как следствие, социальное напряжение и высокий уровень агрессии к органам местной власти стали типичной характеристикой отношений ветеранов и государства.
Кроме того, закрепился льготный подход, ошибочный по определению. Вместо поддержки, необходимой для того, чтобы бывший воин стал успешным, независимым гражданином, государство стимулирует социальный паразитизм.
Льготы, большей частью экономического характера (выплаты к 5 мая, скидки на коммунальные платежи, земельные участки, которые можно продать), не подкреплены образовательно-просветительными мероприятиями (возможностями для обучения, повышения квалификации, тренингами, консультациями). В результате незначительные подачки от государства быстро проедаются, а социально-экономическое положение, да и, соответственно, психологическое состояние ветерана остаются неизменными. Проблемы не решаются, и человек, который самостоятельно не приспособился к мирной жизни, снова идет за очередной дозой льгот, в принципе ничего не меняющих.
Более всего обидно, что польза от истраченных денег минимальна, а недовольство ветеранов постоянно возрастает. Поскольку за последние три года ветеранов в Украине стало почти на 20% больше, общественное недовольство может довольно быстро достигнуть критического уровня.
На 1 июня 2017 г. общее количество ветеранов составляло 1,6 млн человек, то есть 4% населения государства, из них: 475 700 - участники боевых действий, из которых 303 198 получили статус УБД в результате участия в АТО; 138 552 - инвалиды войны (5538 – в связи с АТО); 211 435 - члены семей погибших (7956 – в связи с АТО); 549 877 - участники войны (1254 – в связи с АТО) и 192 900 - ветераны военной службы. В условиях войны эти цифры и далее будут только возрастать.
Надо учитывать, что новое поколение ветеранов - сравнительно молодые люди в возрасте в среднем от 25 до 45 лет, подавляющее большинство которых патриотически настроены и общественно весьма активны. Интернет и новейшие технологии упростили доступ к информации, но доступ к процессам принятия решений - как на государственном, так и на местном уровнях - остается довольно ограниченным.
Украинская модель
Приведенная статистика и характеристика свидетельствуют о том, что вопросы, касающиеся ветеранов, будут оставаться актуальными для Украины, по меньшей мере, следующие 50 лет. Вызовы в сфере безопасности и обороны требуют ускорить поиск решений.
Министерство по делам ветеранов - это шанс коренным образом изменить подходы к социальной защите ветеранов. Однако его можно реализовать только если будет соблюден ряд требований, учтены все потенциальные риски и продемонстрирована готовность к политико-правовым решениям.
Работу Министерства по делам ветеранов следует организовать по направлениям, наиболее актуальным для самих ветеранов. Соответственно, следует создать департамент социальной поддержки и льготного обеспечения, департамент здравоохранения ветеранов и департамент чествования памяти и примирения поколений ветеранов. Структурно - это некий гибрид между американской и хорватской моделями.
Кроме того, украинская модель должна отвечать требованиям реформы государственной службы, которая активно проводится в Украине. В этом контексте в структуры министерства непременно должны входить департамент стратегического планирования и евроинтеграции. На самом деле, это - ключевое подразделение, занимающееся разработкой стратегий; сбором и анализом данных; социально-экономическими исследованиями с оценкой влияния процессов; взаимодействующее с правительством, парламентом и президентом, а также отвечающее за международные связи и поиск альтернативных государственному бюджету источников финансирования программ и проектов поддержки ветеранов.
Согласно реформе государственной службы, министерства отвечают за формирование государственной политики в определенной сфере и лишь следят за ее надлежащей реализацией. Если создавать министерство по новой модели, получается, что территориальных органов, которые бы непосредственно предоставляли услуги ветеранам, быть не может. Администрированием потребностей, в идеале, следовало бы заниматься службе по делам ветеранов. Но для этого пришлось бы создавать, одновременно с министерством, еще один центральный орган исполнительной власти, подчиненный министру по делам ветеранов. Хотя такой подход и правильный, но он неподъемен для государственного бюджета Украины. Здесь следовало бы выделить достаточно средств для обеспечения должного функционирования самого министерства.
Решение в этой ситуации - передать функции по администрированию льгот органам местного самоуправления и внедрить автоматизированную систему обслуживания потребностей ветеранов.
На самом деле то небольшое количество государственных гарантий, которыми действительно пользуются ветераны, и так находится в сфере компетенции местной власти. Именно из местных бюджетов финансируются скидки на квартплату и коммунальные платежи, медицинское обеспечение (ежегодные обследования, диспансеризация, лекарства и лекарственные средства и т.п.), бесплатный проезд. Средства на приобретение жилья эти категории граждан получают после того, как местные органы соцзащиты подают заявление на выделение субвенции из соответствующих программ на приобретение квартир. Даже то же право на получение земельных участков реализуется почти исключительно на местах и за счет местных ресурсов.
То есть, с законодательной точки зрения, процесс достаточно урегулирован и не потребует значительных изменений. Проблема возникнет с обеспечением унифицированного подхода к предоставлению льгот.
Ныне все перечисленные услуги обеспечиваются либо исключительно за счет местных бюджетов, либо по смешанной системе, когда местная власть получает частичную субвенцию из государственного бюджета. В результате уровень поддержки, получаемой ветераном, прямо зависит от размера местного бюджета. Какой бы ни была политика государства на бумаге, если под ее реализацию не выделяются средства, система работать не будет. Соответственно, в основе стратегии деятельности министерства должен лежать вопрос централизованного и унифицированного обеспечения базового уровня потребностей ветеранов.
Автоматизированная система обслуживания потребностей ветеранов - еще один путь решения вопроса доступности услуг и качества их предоставления. В то же время электронное администрирование льгот и социальных гарантий -история несколько более сложная.
На сегодняшний день унифицированного реестра всех категорий ветеранов нет. Есть более или менее полный перечень участников боевых действий, принимавших участие в антитеррористической операции. Этот реестр ведет Государственная служба по делам ветеранов, и он полностью закрыт, что не позволяет оценить его полноту и возможности для обработки и анализа данных. Есть также Единый государственный автоматизированный реестр лиц, имеющих право на льготы (ЕГАРЛ). Это база данных, которая содержит информацию обо всех категориях лиц, имеющих право на льготы. Проблема с этим реестром в том, что в нем категории не выделены, он не предусматривает возможность собрать расширенные сведения об определенном человеке и регулярно их обновлять.
Для того чтобы обеспечить автоматизированное управление льготами, следует создать совершенно новую электронную систему, состоящую из унифицированного реестра и персонального электронного кабинета ветерана. Такая система решила бы сразу ряд вопросов: от необходимости постоянно обновлять информацию (человек может это делать самостоятельно, через персональный онлайн-кабинет) до формирования бюджетных запросов на основании подлинных цифр и реальных потребностей. Кроме того, давно известно, что минимизация прямых личных контактов с чиновниками положительно влияет на снижение уровня коррупции, сокращает время ожидания услуг и повышает уровень удовлетвореннности человека.
Затраты на внедрение и содержание широкофункциональной базы данных с электронным кабинетом и последующей возможностью привязать ее к карточке ветерана, могут достигать нескольких миллионов долларов США. Однако такая инвестиция может коренным образом изменить подход к социальной поддержке ветеранов, сэкономив государству деньги в будущем.
Министерство в значительной степени примет на себя функции управления по делам ветеранов и все функции Государственной службы по делам ветеранов войны. В связи с этим ни вопросов, ни сопротивления не возникнет. Более проблематично будет отобрать полномочия в сфере поддержки ветеранов у других ведомств. Министерства здравоохранения, образования, обороны, внутренних дел, регионального развития и строительства, Пенсионный фонд и служба занятости - лишь часть ведомств, с которыми однозначно завяжется горячая дискуссия по поводу передачи полномочий. Возможно, в контексте некоторых элементов государственной поддержки, Министерству по делам ветеранов действительно придется взять на себя роль внимательного наблюдателя, коммуникатора и контролера.
Но чтобы достоверно определить функции и задачи нового министерства, необходимо провести функциональный анализ каждого государственного подразделения, которое взаимодействует с ветеранами. На основе такого анализа можно будет понять, по каким именно причинам та или иная льгота не работает, и выправить ситуацию. Анализ также позволит оценить компетенцию чиновников, которые, вероятно, захотят пройти конкурс на должность в новом министерстве.
Изучение нынешней ситуации и составление карт рабочих процессов на будущее -длительный и трудоемкий процесс. Однако это еще одна инвестиция, которая позволит заложить правильный фундамент министерства и обеспечить консолидацию функций 22 ведомств, отвечающих сегодня за предоставление услуг ветеранам, в единой структуре.
После окончательного определения с функционалом можно прописывать проект штатного расписания и просчитывать приблизительный бюджет, необходимый для работы министерства.
Согласно положениям Закона Украины "О центральных органах исполнительной власти", расчеты размера годового бюджета министерства производятся после избрания государственного секретаря. Собственно, именно государственный секретарь уполномочен составлять штатное расписание и бюджет министерства. Однако чтобы иметь возможность на время запуска ведомства полагаться не только на государственный бюджет, но и на поддержку международных доноров, нужно представлять, по крайней мере, ориентировочные цифры, о которых идет речь. Лишь из анализа бюджетных программ, по которым только на ветеранов российско-украинской войны выделяются средства, сумма должна составить почти 3 млрд 400 млн грн в год. Для предварительных расчетов нужна полная открытость и сотрудничество министерства финансов и всех центральных органов исполнительной власти, предоставляющих услуги ветеранам. Не исключено, что целесообразно будет привлечь к этому процессу международных аудиторов.
Как правило, и бюджетные расчеты, и положение о структурных подразделениях, и прочие документы разрабатываются в очень сжатые сроки, после определения кандидатуры на должность министра и регистрации министерства в Минюсте. Результат такой поспешности не всегда удовлетворителен. В этом контексте, персоналии играют не последнюю роль.
Сильная команда во главе с компетентным министром - еще один ключ к эффективности ведомства. Выбирая кандидатуру министра, нужно исходить из четко определенных законом критериев, а не политических или личных вкусов. Должен ли министр быть ветераном или иметь опыт службы в армии - вопрос открытый. Если говорить о навыках и личных чертах, то министр, прежде всего, должен быть мощным менеджером и коммуникатором, с опытом работы в кризисных ситуациях. Именно человек с высокими моральными качествами, довольно гибкий и вместе с тем способный последовательно и твердо отстаивать интересы ветеранского сообщества, сможет собрать вокруг себя мощную команду преданных делу специалистов. И министр, и вся команда министерства должны быть достаточно инициативными и креативными. Эти качества незаменимы при поиске дополнительных источников существования для министерства, а дипломатические навыки - при налаживании диалогов между разными группами ветеранов. Конечно, это все вдобавок к соответствию формальным квалификационным требованиям, необходимым, чтобы стать государственным служащим первого ранга.
Пожелания вместо выводов
Министерство по делам ветеранов - это возможность решить множество проблем ветеранов, которые накапливались от поколения к поколению, и ввести комплексную систему поддержки, которая бы не только способствовала благосостоянию отдельных граждан, но и объединяла нацию и усиливала обороноспособность государства. Не следует забывать, что бывшие воины, о которое заботится государство, - это лучшие рекрутеры будущих поколений защитников в Вооруженные силы.
Министерство по делам ветеранов должно стать примером открытости и прозрачности. С первого дня создания министерства необходимы регулярная коммуникация по всем наработкам правительственной рабочей группы и консультации с ветеранами - основной заинтересованной стороной процесса. Министерство может заложить основу новой культуры общения между властью и общественностью, которая, в свою очередь, в значительной степени будет способствовать восстановлению доверия и эффективного взаимодействия.
И у волонтеров, и у ветеранов, и у государственных чиновников появился уникальный шанс быть причастными к созданию современного министерства, построенного на современных принципах и подходах.