Идея объединения разных министерств постоянно витает в воздухе. Как правило, это демонстрация бурной деятельности, якобы реформаторской. Часто под конкретное лицо. И эта идея обычно заканчивается пшиком, когда такое лицо отстраняют от должности. Иногда подобные действия преследуют цель решения конкретных задач государственной политики и заканчиваются откатом назад, когда такие задачи реализованы или когда их актуальность снижается.
Переформатирование центральных органов исполнительной власти связано также с вопросом определения статуса вице-премьеров, которые должны были бы координировать деятельность различных ЦОИВ. И здесь тоже часто наблюдаются хаотичность, несистемность, саботаж со стороны министерств, которые, как правило, ревностно защищают свою «вотчину» от ока «чужаков».
И вот опять. Информация об объединении Мининфраструктуры и Минрегиона сейчас обсуждается за закрытыми дверями. И, как утверждают знающие люди, министр инфраструктуры Александр Кубраков не горит желанием возглавить этого монстра. Но команда Кубракова тащит не только одиозное «Большое строительство», но и всю транспортную логистику, в том числе военную, и всю инфраструктуру. Кто тащит, на того и взваливают?
Глава партии «Слуга народа» Елена Шуляк уже выдвинула публичную версию, что такое объединение необходимо во время войны для сокращения времени принятия решений в ключевых для тыла вопросах: содержания инфраструктуры, транспортной логистики, выживания громад и будущего восстановления разрушенной Украины. И это светлая сторона Луны, презентованная властью.
Но что с ее темной стороны?
Предложение очередного объединения именно Минрегиона с другим министерством не ново. В него сватали также Минэкономики, которое исторически занималось всем, что оставалось после того, как жирные, то есть ресурсные, куски компетенций забирали себе другие министерства. Сергей Терехин, будучи министром экономики, честно сознался, что так и не понял, какова основная роль его ведомства. Минрегион, возникший на постаменте Жилкоммунхоза, тоже долго не мог определиться со своей миссией. Или это то же жилищно-коммунальное хозяйство, отданное почти полностью в ведение органов местного самоуправления? Но оно же нуждается в постоянных финансовых вливаниях и не является привлекательным с учетом создания финансовых потоков, которые можно оседлать. Или это сфера строительства, где, наоборот, крутятся огромные финансы, защищенная, однако, коррупционной стеной, о которую сломали зубы многие из министров?
Децентрализация власти в итоге определила безусловную и надежную основу для деятельности центрального органа исполнительной власти, который должен отвечать за пространственное измерение публичной власти. Одно из трех измерений, олицетворяемое министерствами, которые не могут быть секторальными и деятельность которых пронизывает все остальные сферы властной конструкции. Это также ресурсное измерение, за которое отвечает Минфин, и регуляторное, традиционно относящееся к компетенции Минюста. А вот вопрос пространственной, территориальной, организации публичной власти должен относиться к компетенции другого системного министерства, и это измерение на сегодняшний день олицетворяется Минрегионом.
То есть именно к его полномочиям относятся вопросы организации органов местного самоуправления, местных государственных администраций. И, исходя из этой миссии, именно этот ЦОИВ должен определять, каким образом секторальные задачи других министерств должны реализовываться на территории, какие должны осуществляться через территориальные органы ЦОИВ, а какие — через органы местного самоуправления. Именно это министерство должно отвечать за планирование территории и определение влияния государства на деятельность бизнес-структур на разных территориях, то есть того, что называется региональным развитием.
Именно исходя из миссий транссекторальных министерств, которыми являются Минрегион, Минфин и Минюст, и надо рассматривать все предложения по реформированию центральных органов исполнительной власти. Так, Минэкономики целесообразно не объединять с каким-то министерством, а разнести его функциональные полномочия к другим ЦОИВ. Функция планирования развития страны в целом и в территориальном разрезе, очевидно, должна отойти к Минрегиону. Определение прогнозов развития страны, являющееся базой для формирования бюджета, нужно отнести к Минфину, и такая практика наблюдается в некоторых странах. Остальные функции Минэкономики вписываются в миссию секретариата Кабинета министров, который должен обеспечивать организацию обратной связи в системе деятельности министерств и ведомств.
Еще один фактор, который необходимо учитывать, — насколько решение о переформатировании министерств отвечает идее административной реформы, то есть разделению всех органов на регуляторные, агентства (службы) и инспекции. Поэтому министерство должно отвечать только за выработку политики, то есть регуляторных актов, служба — за их непосредственное воплощение, инспекция — за контроль над надлежащей реализацией службами их полномочий. Основные ресурсы при этом передаются именно службам.
Ярким примером реализации этой идеи стало отмежевание Национальной полиции от Министерства внутренних дел. Но реализация административной реформы пересекается с децентрализацией власти. Ряд делегированных государством социальных вопросов решаются органами местного самоуправления, и роль министерств, осуществляющих регулирование в этих сферах, намного сложнее роли тех, где территориальные органы непосредственно подчинены центральным органам власти. Ведь нормативные акты, генерируемые такими министерствами, должны проходить через парламент в виде законов, как того требует статья 19 Конституции Украины. И этими законами должны устанавливаться рамки для политических решений, принимаемых местными радами.
Это непросто, но для этого и создан Минрегион, призванный согласовывать профессиональные требования министерств и способы их реализации самоуправляющимися органами. И стиль его работы предусматривает постоянное консультирование с органами местного самоуправления о способах реализации нормативных актов, осуществляемое на этапе их подготовки.
Мининфраструктуры — типичное министерство, имеющее вертикально интегрированные территориальные структуры, подчиненные непосредственно министерству или его службам, таким как Служба автомобильных дорог. Конечно, естественно было бы отдать ему сферу строительства, которым сейчас занимается Минрегион. Но при этом нужно реформировать эту сферу — отделить территориальные органы от функций заказчика работ. Такими заказчиками должны стать органы местного самоуправления. Тогда как деятельность территориальных органов, отвечающих за контроль над качеством и принадлежностью работ, должна координироваться со стороны территориальных органов исполнительной власти общей компетенции, которыми являются местные государственные администрации. Превращение их в действенные представительства центрального правительства, усиление их координационных и контрольных функций — неотложная необходимость, но принятие соответствующего законопроекта во втором чтении заблокировано в парламенте. Заниматься местными государственными администрациями на центральном уровне призван именно Минрегион, который не должен иметь собственных ресурсных структур.
Объединение Минрегиона и Мининфраструктуры, по сути, нивелирует координационную функцию местных государственных администраций, ставя их в зависимость от территориальных органов Мининфраструктуры, которые должны были бы координироваться этими МГА. То есть возможно создание очередного конфликта интересов.
Кроме этого, усиление и без этого коррупционно уязвимого из-за грандиозных ресурсных соблазнов министерства должно сопровождаться усилением или даже переформатированием системы контроля над деятельностью структур самого министерства, его служб, предприятий и инспекций как на центральном, так и на территориальных уровнях. То есть реализацией административной реформы и реформы территориальной организации исполнительной власти.
Сон разума рождает чудовищ. Об этом особенно надо помнить во время войны, где ошибки государственных деятелей обходятся государству особенно дорого.
Больше статей Юрия Ганущака читайте по ссылке.