Одним из непременных условий интеграции Украины в европейское сообщество на современном этапе ее развития является не только формальное соблюдение права наших территориальных общин на местное самоуправление, но и обеспечение их реальной способности решать вопросы местного значения. Это означает, что за органами местного самоуправления должны быть закреплены ресурсы, в полной мере обеспечивающие выполнение ими собственных полномочий, а государство в такой же полной мере должно обеспечивать государственными ресурсами выполнение этими органами делегированных (переданных) им полномочий.
К сожалению, реалии последних лет свидетельствуют об обратном.
Проблемы бюджетного обеспечения территориальных общин приобрели чрезвычайную остроту. Хроническая нехватка денег у органов местного самоуправления на выполнение делегированных государством полномочий (образование, здравоохранение, социальная защита и обеспечение, физкультура и спорт, культура и искусство), недостаточность и нестабильность их собственных доходных источников стали проблемой действительно общегосударственного значения. К этому добавляется еще и чрезвычайно неэффективная, обанкротившаяся система менеджмента как в центре, так и на местах, базирующаяся на старых управленческих традициях, когда все пытались решать из центра.
Так, если в 2009–2010 гг. делегированные полномочия обеспечивались только на 89–86% от реальной потребности, то в 2012-м - на 80% (рис. 1), а на 2013 г. вообще прогнозируются на уровне 79%. При этом по разным отраслям делегированных полномочий (государственное управление, образование, здравоохранение, социальная защита) уровень обеспеченности средствами составляет только от 41,2 до 65,9% от реальной потребности. По данным Государственной финансовой инспекции Украины, в 505 местных бюджетах (из 692) на 2013 г. необеспеченность финансовыми ресурсами на оплату труда, расчеты за энергоносители и коммунальные услуги учреждений бюджетной сферы составляет почти 6,7 млрд грн, из которых только на зарплату не хватает 4,5 млрд грн. Однако, по экспертным оценкам, ориентировочное недофинансирование делегированных полномочий в 2013 г. составляет 27,4 млрд грн. А это означает, что в последнем квартале этого года (кстати, как и прошлого) начнутся проблемы с задержками заработных плат работников бюджетной сферы. И если в 2012 г. на обеспечение выплаты зарплат и расчетов за энергоносители в авральном порядке из Госбюджета было выделено 7,5 млрд грн, то сегодня такой уверенности пока нет.
В этих условиях для обеспечения стабильного выполнения делегированных государством полномочий органы местного самоуправления вынуждены ежегодно отвлекать все большую часть своих и без того скудных собственных ресурсов от реализации самоуправленческих полномочий (жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, транспортная сфера, содержание бюджетной и дорожной инфраструктуры, местные программы социально-экономического развития и т.п.), возложенных на них законодательством. Если в 2009–2011 гг. от 25,6 до 33,4% собственных ресурсов (доходы, не учитывающиеся при определении объема межбюджетных трансфертов) органы местного самоуправления вынуждены были направлять на финансирование делегированных полномочий, то в 2012-м этот показатель достиг почти 43% (рис. 2). В ситуации, когда почти 6 млрд грн собственных ресурсов местного самоуправления отвлекается на покрытие заложенного Минфином дефицита местных бюджетов, риторическими будут вопросы о неотремонтированных крышах и лифтах в домах, разбитых дорогах и тротуарах, отсутствии горячей воды в домах и низком качестве питьевой воды, ненадлежащем уровне всех общественных услуг, предоставляемых членам территориальной общины...
При этом доля собственных ресурсов в общих доходах местных бюджетов остается мизерной и в течение 2009–2012 гг. не превышает 7% (рис. 3). Для сравнения: в странах Европейского Союза этот показатель составляет от 30 до 70% (в Великобритании - 37%, Германии - 46, Франции - 67%).
Уровень зависимости местных бюджетов от трансфертов из государственного бюджета Украины (рис. 3) ежегодно растет (в 2007 г. доля трансфертов из госбюджета в доходах местных бюджетов составляла 43,3%, в 2012 г. - 55,2 и на 2013-й прогнозируется в объеме 55–56%).
Вследствие этого происходит непрерывное ухудшение экономической структуры расходов местных бюджетов. Местные бюджеты продолжают обеспечивать в первую очередь только выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений, оплату энергоносителей, льгот и субсидий населению, то есть выполняют преимущественно функции "социального кошелька". Доля расходов на защищенные статьи в общем объеме расходов большинства местных бюджетов сегодня составляет в среднем 85–90%. А доля текущих расходов уже достигла 92,7%, что не позволяет даже думать о каком-то развитии на перспективу.
В свою очередь, доля расходов местных бюджетов, направленных на реализацию самоуправляющихся полномочий органов самоуправления, остается наименьшей среди стран Европы (8,7% в Украине против 31,6% в Словакии и почти 27% в Польше) (рис. 4). Кроме того, уровень бюджетной обеспеченности на содержание и развитие городской инфраструктуры в расчете на одного жителя в Украине наименьший среди стран Европы, например, в Польше он равен 5600 грн, что в 28 раз больше, чем в Украине (200 грн). Конечно, об улучшении качества общественных услуг на местном уровне в таких условиях речи быть не может.
Все более серьезной проблемой становится казначейское обслуживание местных бюджетов. Случаи казначейского блокирования средств местных бюджетов были и в предыдущие годы, но в значительно меньших масштабах, чем с 2012-го. Если раньше подобное случалось в конце года и продолжалось по две-три недели (ноябрь-декабрь 2004–2011 гг.), то средства большинства органов местного самоуправления, заблокированные в сентябре 2012 г., были недоступны для использования до конца года. Если в июне-августе
2012-го блокировались относительно незначительные суммы, то в четвертом квартале их
объем стал исчисляться сотнями миллионов. Такое блокирование платежей продолжается и в 2013-м.
Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация, когда даже города, которые в условиях острого дефицита местных бюджетов нашли средства хоть на какое-то финансирование ЖКХ, дорожного хозяйства, содержание бюджетных учреждений, не могут ими воспользоваться, поскольку Госказначейство не пропускает эти средства для осуществления необходимых проплат. Дошло до абсурда, когда отдельные города, имея собственные, но заблокированные Госказначейством средства, вынуждены привлекать частные средства, чтобы обеспечить топливом автомобили "скорой помощи" и рассчитаться за услуги связи, по договорам подряда за ремонт детских садов, школ, дорог, объектов благоустройства.
Такой способ поддержания ликвидности единого казначейского счета не может не оказывать негативного влияния на качество жизни в большинстве населенных пунктов, а последствия этого органам местного самоуправления придется еще долго исправлять.
Итак, можно констатировать, что, несмотря на ряд изменений последних лет в бюджетном и налоговом законодательстве, существенных преобразований в качестве финансового обеспечения нужд территориальных общин так и не произошло.
Результатом всего вышеизложенного является то, что на местах не решаются самые острые жизненные проблемы людей, снижается качество общественных услуг в социально-культурной сфере (образование, здравоохранение, социальная защита), приходит в упадок жилищно-коммунальное хозяйство, ухудшается состояние благоустройства, дорожного хозяйства, транспортной сферы и инфраструктуры и т.д.