Первый в Украине конкурс по замещению должности директора Национального антикоррупционного бюро породил множество надежд, море вранья и несбыточных обещаний. Будучи членом конкурсной комиссии - за меня проголосовал Кабинет министров - я видел все изнутри, знаком с кандидатами, могу сделать резюме всей истории и разоблачить некоторые фейки. Вопреки скепсису, могу утверждать - конкурс не был постановочным, результат был неизвестен до самого конца. Проведение конкурса вскрыло многие системные проблемы организации работы государства, которые важно изучить, чтобы система проведения публичных кадровых конкурсов была усовершенствована, чтобы конкуренция профессионалов на конкурсе была плотнее, чтобы доверие общества стало выше. Представление 16 апреля нового директора НАБ - Артема Сытника показало, что украинское руководство до сих пор плохо понимает сферу деятельности антикоррупционного ведомства. Но обо всем по порядку.
С кем боремся? Цели и задачи
Самой большой проблемой кадрового конкурса были очень узкие ворота, которые открыли законодатели для кандидатов на пост главы НАБ. Наверное, разработчикам следовало бы прежде всего определить - а кого именно мы хотим видеть на посту директора? Оценка общества зависит от понимания системы координат, в которой принимаются решения, целей и задач.
Увы, законодатели не дали себе четкого ответа на эти вопросы, очевидные для экспертного сообщества. Кадровые требования к кандидатам в законе сформулированы, на мой взгляд, не в полном соответствии с целями конкурса.
Пишу об этом, потому что во время оглашения директором Сытника произошел удивительный конфуз - цитирую сайт президента:
"Глава держави відзначив, що, за даними опитувань, найбільша корупція - в органах ДАІ, Міністерства внутрішніх справ, податкової служби, земельних ресурсів, пожежників і санепідстанції. "Це структури, на які слід звернути першу увагу", - наголосив Президент, звертаючись до нового Директора НАБУ".
Однако закон "О Национальном антикоррупционном бюро" предполагает иную формулировку целей работы:
"Завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці".
Согласно закону "О государственной службе" "высшими должностными лицами" являются госслужащие 1–2 рангов. То есть - члены правительства, судьи, Администрация президента, Верховная Рада, Генеральная прокуратура. Целью НАБ являются не какие-то конкретные ведомства - целью является борьба с коррупцией среди конкретных категорий руководителей государства, которая представляет "угрозу национальной безопасности".
Что означают в таком случае слова президента? Видимо, президент оговорился, потому что не могу допустить, что он не успел вчитаться в смысл закона о НАБ, директора которого он назначил. Борьба с коррупцией - тонкая вещь, и в результате неточно сформулированных задач происходит подмена смыслов. Бороться с коррупцией среди милиции, налоговиков, пожарных, санстанции - это задача Главного управления по борьбе с коррупцией Службы безопасности Украины. В составе этого главка - 1100 сотрудников, и именно президент Порошенко назначил руководить главком своего человека - Юрия Артюхова, первого зампреда СБУ. Поэтому если соцопросы показывают, что самая высокая коррупция в конкретных ведомствах, то задавать вопросы, каков КПД борьбы с коррупцией и ставить задачи по конкретным ведомствам Петру Алексеевичу было бы логично перед СБУ. В НАБ будет 700 сотрудников, и их узкие задачи и цели в законе точно обозначены.
Единственный критерий оценки эффективности работы вновь созданной структуры - привлеченные к уголовной ответственности за коррупционные деяния госслужащие высших рангов. Борьба с коррупцией, представляющей "угрозу национальной безопасности". Поэтому нельзя даже на словах представлять НАБ как службу, оформляющую админпротоколы за коррупцию, и которая будет отчитываться делами против пожарников, гаишников и санстанции.
Проблемы и ошибки закона и конкурса
На самом деле, исходя из целей закона, к директору НАБ есть три важных и во многом взаимоисключающих требования, поэтому необходимо четко расставлять приоритеты. Когда я принимал решения по голосованию, то исходил из следующих критериев:
Во-первых, директором бюро должен быть человек с достойной репутацией. Для того чтобы правоохранительная работа имела успех, надо бороться за доверие и авторитет в обществе. Директор должен быть публичным лицом, умеющим объяснить, что он делает. Потому что для расследования коррупции на высшем уровне прежде всего необходимо доверие, необходимы заявители, которые верят, что их показания пойдут в дело и это дело не продадут и не "сольют".
Во-вторых, директор бюро должен быть хорошим организатором и коммуникатором - поскольку ему надо построить с нуля огромную структуру и при этом наладить взаимодействие с многочисленными международными партнерами и друзьями Украины. Только наладив работу бюро, можно будет ожидать результаты и расследования.
В-третьих, директор бюро должен иметь опыт расследователя - потому что это его прямые функциональные задачи.
Таким образом, мы видим, что профилирующими качествами нового директора НАБ все-таки является моральность, репутация, организаторские способности.
Но что мы видим в законе? Насколько отвечают выписанные в законе условия конкурса указанным критериям?
Увы, закон требует от кандидатов:
1. 10 лет юридического стажа, включая 5 лет - на руководящих должностях.
2. Юридическое образование.
3. Запрет на сотрудничество с политическими партиями в последние 2 года.
4. Обязательное знание украинского языка.
5. Обязательное наличие гражданства Украины.
Таким образом, правозащитники, известные своей принципиальной позицией по борьбе с коррупцией, политики, которые получили доверие избирателей благодаря своей принципиальности, публичные лица, у которых есть репутация и организаторские способности, но которые не влазят в это прокрустово ложе, принять участие в конкурсе не могли. Ведь кто имеет наиболее достойную репутацию - тот, кто давно на виду, кто наиболее последователен. Условия отбора кандидатов не отвечали требованиям и вызовам, стоящим перед директором Национального антикоррупционного бюро. Ну как может ограничение на участие в работе политической партии считаться адекватным? Это же абсурд. Политика, наоборот, нормальное занятие для государственного деятеля, проверка его способностей. Авторитетный европейский специалист, член конкурсной комиссии Кесслер до избрания был депутатом итальянского парламента. Его избрали директором агентства по борьбе с мошенничеством не только потому, что он специалист по расследованиям, но прежде всего потому, что он человек с известной публичной репутацией, принципами, организатор и коммуникатор.
Думаю, трудно назвать государство, добившееся более впечатляющих результатов в борьбе с коррупцией, чем Южная Корея. Здесь за взятки и лоббирование получают огромные сроки президенты, министры, любые высшие чиновники. Приговоры жесточайшие - пожизненное заключение, эффективность высокая, отношение к коррупции нетерпимое, государство работает эффективно. Так вот, кандидатом на пост директора Корейской независимой комиссии по борьбе с коррупцией могут быть: "лица, которые имеют значительные достижения или имеют соответствующий опыт, которые глубоко уважаемы в обществе или рекомендованы некоммерческой частной организацией".
Да, такая формулировка наиболее приемлема для выбора директора НАБ. Но, увы, у нас она оказалась неприменима.
А в Украине Кесслер не смог бы претендовать на пост главы НАБ. Создавая публичную структуру для борьбы с коррупцией, законодатели не позволили выдвинуть туда наиболее сильных кандидатов, которые имеют большой общественный авторитет.
Требования по гражданству и по языку не позволяли привлечь иностранцев. На первом этапе шло много разговоров, что якобы президент хочет назначить на НАБ иностранца. Вначале говорили о помощнике федерального прокурора США Богдане Витвицком, известном американце украинского происхождения. Витвицкий подал документы на участие в конкурсе, но при всем уважении мы, комиссия, не могли допустить его к конкурсу, потому что у директора НАБ есть ограничение по возрасту - до 65 лет.
Затем нам пришлось отклонить грузина Давида Сакварелидзе. Он не владеет украинским языком, он член политической партии. А это запрещено по закону - прямые нормы. Хотя очевидно, что свободно владеющий английским, японским, грузинским и русским Сакварелидзе выучил бы и украинский без проблем.
Таким образом, иностранцам отсекли возможность участия в конкурсе. Но почему? Почему не дать возможность организовать новую антикоррупционную структуру специалисту, который уже делал это в другом государстве?
Обо всех этих ограничениях и я лично, и другие члены конкурсной комиссии многократно говорили и писали. Совершенно очевидно, что эти нормы неадекватны, что они ограничивают участие в конкурсе как раз тех кандидатов, которые востребованы обществом и государством в этом качестве.
Я очень надеялся, что парламент исправит ошибки в законе и снимет ограничения, обращался к депутатам, писал статьи. Однако когда 3 февраля парламент проголосовал поправки к закону о НАБ, все эти нормы были сохранены.
Это означало, что украинские законодатели ратуют за независимость НАБ формально, а фактически не дают возможность организовать высокую конкуренцию на конкурсе.
Но я бы хотел зафиксировать ключевую проблему избрания главы НАБ - конкурсная комиссия выбирала не того кандидата, которого бы мы хотели видеть во главе борьбы с коррупцией, не самых известных общественных деятелей. У нас был ограниченный выбор из числа профессиональных юристов. Требования к кандидатам сама комиссия расширить права не имела. По таким требованиям, которые указаны в законе, можно выбирать разве что начальника юридического подразделения, а не руководителя одной из ключевых правоохранительных структур.
Конкурс
Комиссию сформировали по квотам из представителей общественности. Президент делегировал Рефата Чубарова (правозащитник), Ярослава Грицака (профессор истории), Евгения Захарова (правозащитник). Правительство проголосовало за Иосифа Зисельса (правозащитник), Александру Яновскую (профессор права Киевского университета) и меня (журналист). Верховная Рада делегировала Евгения Нищука (общественный деятель), Виктора Мусияку (профессор права Киево-Могилянской академии), Джованни Кесслера (директора Европейского агентства по борьбе с мошенничеством).
Согласно закону обеспечивала деятельность комиссии Администрация президента. Куратором работы был заместитель главы АП - куратор силовых структур Андрей Таранов.
Сразу хочу ответить на самый популярный вопрос - хотела ли власть кого-то "продавить"?
Самым главным секретом нашей власти во время конкурса является то, что никаких "своих" кандидатов на этом конкурсе ни президент, ни правительство, ни парламент провести не хотели. Наоборот, у власти не было вообще видения, кого именно она хотела бы видеть на посту директора.
Шли абстрактные разговоры. Правительство и парламент никаких представлений о кандидатах вообще не формулировали. Президент проявлял интерес, но это было на уровне абстрактных разговоров. Вначале говорили о Витвицком, потом о Саакашвили, потом о Сакварелидзе, потом о Матиосе, потом о Чумаке. Теперь уже и Сытника записали в президентский проект.
Несколько слов о мифах. Правда заключается в том, что Порошенко не имел никакого системного представления о том, кого он хотел бы видеть на посту директора, и не продвигал "своего" человека". Это правда. Никакого кандидата АП не "заводила".
По иностранцам. Как сейчас понятно, президент не хотел видеть на посту директора самостоятельного и квалифицированного иностранца. Иначе он давно бы сам внес правки в закон, и они были бы приняты.
По Матиосу. После ареста главной военной прокуратурой директора департамента госзакупок Минобороны Зражевского, после объявления подозрения начальнику штаба АТО генерал-майору Назарову, когда военная прокуратура обратилась в суд, чтобы изъять определенные документы в администрации президента, после предъявления подозрения прокурору Киевской области, после возбуждения дела по Иловайску и расследования, кто дал приказ наступать, кто проигнорировал данные разведки, кто запретил отвод войск, есть веские основания подозревать, что главный военный прокурор Анатолий Матиос не является "царедворцем" и чьим-то "любимчиком". Военная прокуратура создана была с нуля и работает на достойном профессиональном уровне. Матиос не был кандидатом власти, он выдвигался самостоятельно и был независимым на конкурсе.
По Чумаку. Странно звучит, но депутат Блока Порошенко Виктор Чумак также не был ставленником власти. Наоборот, Чумак для Петра Алексеевича - сильный раздражитель. У них серьезные личные конфликты со времен выборов в Киевсовет, когда Чумак провалил всех кандидатов, которых Порошенко хотел выставить на территории мажоритарного округа Чумака в Киеве. Также у Чумака острый конфликт с президентским окружением, поскольку на его округе идут серьезные земельные скандалы вокруг Дарницкого фармкобината. Поэтому у меня нет сомнений, что Чумак для власти был также крайне неудобен.
Работа комиссии была прозрачной. Все заседания проводились в прямом эфире, за ходом конкурса внимательно следили западные политики и дипломаты. Администрация президента вполне профессионально и корректно сопровождала процесс. Попытку повлиять на решения комиссии я увидел только в финале конкурса - с целью добиться непринятия решения комиссией и, таким образом, проведения нового конкурса. Однако лоббирование такого решения осуществлялось в корректной форме. Игра забывается - запоминается результат. За выдвижение кандидатов, то есть за то, чтобы конкурс был доведен до результата, проголосовали члены конкурсной комиссии, избранные по квотам всех трех органов власти.
Несмотря на 176 поданных заявок, моим представлениям о том, кем должен быть директор НАБ, соответствовали только два кандидата - Яков Варичев и Николай Сирый. Увы. Очень хотелось бы более высокую конкуренцию. Были ли они оптимальны этой должности? Конечно, нет, им надо было бы многому научиться. Другие члены комиссии проголосовали за направление в финал еще двух кандидатов - Артема Сытника и Виктора Чумака. Я выступал против этих кандидатов, поскольку хотел видеть во главе НАБ человека, не служившего в украинских правоохранительных органах. Однако хочу отметить, что и Сытник, и Чумак произвели на комиссию очень позитивное впечатление. Сытник вел себя очень достойно. Конечно, на его мизерную декларацию сразу же обратили внимание. Однако на первом же интервью он сказал, что не претендует на пост главы НАБ и подался на конкурс только затем, чтобы заявить о себе, чтобы тот, кто станет директором, потом смог бы предложить работу Артему Сергеевичу в составе НАБ, поскольку он хочет внести свой вклад в реформы в государстве. Это была очень скромная и очень достойная позиция. И большинству членов комиссии она понравилась.
Я голосовал за выдвижение в финал двух кандидатов. Яков Варичев, адвокат Московской и Киевской коллегии адвокатов. В моем представлении это была наиболее независимая фигура, с опытом организационной работы - Варичев был следователем по особо важным делам Генпрокуратуры СССР. Его дети - граждане Евросоюза.
Наиболее предпочтительными мне казались шансы Николая Сирого - сотрудника института Корецкого, известного адвоката. Я не был знаком с ними до конкурса, но знал, что Сирый открыто выступал против многих антиконституционных решений во времена Януковича, и даже предпринималась попытка отобрать у него адвокатскую лицензию. Сирый стал адвокатом Тимошенко в то время, когда на этот пост не стояли очереди. Сирый был в числе 12 юристов и правозащитников, которые сразу открыто выступили против нарушения прав человека и диктаторских законов Украины 16 января 2014-го и начали документировать преступления Януковича на Майдане. Сирый был сотрудником прокуратуры во времена СССР.
Однако делегировать Варичева я не смог. СБУ заявила о том, что Варичев не прошел процедуру спецпроверки, и значит, комиссия была обязана снять его с конкурса. Основание - Варичев 12 раз был в РФ в течение прошлого года. Он не скрывал на конкурсе, что у него квартира в Москве, сказал, что они с супругой ее продают, что он вел в РФ резонансные уголовные дела. Однако его сняли с конкурса.
Обвинения против Чумака насчет якобы ошибок в налоговой декларации оказались ложными, но его не выдвинули на рассмотрение президента по другим причинам.
Я не хотел поддерживать кандидатуру Сытника. Но все три юриста в нашей комиссии - Яновская, Кесслер и Мусияка вполне резонно заявили, что конструктивное голосование должно каждым членом комиссии осуществляться по двум кандидатам. Это правильно, потому что по условиям конкурса мы обязаны представить президенту не менее двух кандидатур. Одна кандидатура означала срыв конкурса.
Надо отметить, что часть комиссии поддерживала полную отмену конкурса.
Однако в прямом эфире мы взвесили и обсудили все риски. Украине необходимо время на создание нового института власти. Новый конкурс не просто затянет время создания НАБ - отмена конкурса подорвет доверие к возможности общественной комиссии организовать кадровую работу. Уже нельзя будет доказать обществу, что конкурс был сорван по объективным причинам - люди будут думать, что это заказ власти. Такой риск показался мне более серьезным. Демократия - это процедура. Раз все условия процедуры выполнены, значит, конкурс должен принести результаты.
Для выдвижения кандидата на рассмотрение президента было необходимо не менее 5 голосов членов комиссии. Чтобы не сорвать конкурс, я проголосовал за выдвижение на рассмотрение президента Артема Сытника. Он получил 7 голосов членов комиссии из 9. Ключевым было голосование за Сирого - если бы голоса не хватило, то конкурс был бы сорван. Это был напряженный момент. Сирого поддержали все три наших юриста, я, и председатель комиссии Рефат Чубаров. Рефат-ага был делегирован в комиссию по квоте президента, и на момент проведения финала должен был стать депутатом по списку Блока Порошенко. Но он проголосовал. Первый в истории Украины кадровый конкурс через привлечение общественной комиссии состоялся. Поэтому могу сделать вывод, что какой-то жесткой заданности в срыве конкурса не было, и политическое давление не стало решающим фактором в работе комиссии.
Теперь по Артему Сытнику. Необъективно называть Артема "марионеткой". Контакты с Гайсинским не позволяют утверждать, что Сытник - человек Гайсинского, на фирме которого он работал как адвокат и партнер. Будем смотреть внимательно. Сытник - человек, который играл по правилам нашей правовой системы, но он был там не самым крупным игроком. Он и не претендовал на первое место в конкурсе, но так получилось. Потому что готового сценария ни у кого не было. Сытнику по-прежнему придется работать под жестким контролем, и он понимает ответственность.
К деятельности НАБ приковано пристальное внимание западных партнеров, и это дает надежду, что проект будет реализован согласно заложенным принципам. Значение избрания Сытника не в том, что он идеальный борец с коррупцией - Артем и сам объективно оценивает свои возможности и способности. Значение в том, что впервые конкретные представители гражданского общества взяли на себя ответственность за назначение руководителя госструктуры. И были созданы и соблюдены все публичные процедуры, которых ранее в Украине никогда не было. Деятельность НАБ плотно опекают международные структуры.
Артем сможет самостоятельно назначить только трех своих заместителей. С этой целью он лично проводит консультации - и эти консультации также проходят без всякого давления власти, как бы странно это ни звучало. Поэтому если у кого-то есть желание себя проявить - окно возможностей пока открыто. Действовать Сытник собирается быстро - в ближайшее время будет утверждена структура ведомства, первый приказ, первое назначение одного из заместителей. А затем все сотрудники НАБ будут назначаться исключительно через публичные конкурсы. Этот демократический и прозрачный механизм дает надежду, что впервые по законной процедуре будет создан принципиально новый институт власти. Особую помощь в построении НАБ оказывает Канада, Великобритания и Польша. Именно их рекомендации и методики будут использованы для отбора сотрудников. Конкурсы для сотрудников будут проводиться по жестким требованиям.
Я не думаю, что НАБ - это панацея от коррупции в Украине. Я думаю, что наша задача создать институт власти, который будет эффективно работать, если борьба с коррупцией станет нормой в работе государственных ведомств. Но НАБ - это системный институциональный шаг. Это шаг такой слабый, который можно и нужно критиковать, но это шаг, сделанный без кукловодов, это шаг хаотичной и анархичной украинской демократии.