Принятие законопроекта №4298 «О местных государственных администрациях» станет ключевым этапом в реформе территориальной организации публичной власти. Он откроет пути к становлению как местного самоуправления, так и государственной власти в городе Киеве, проведение изменений в секторальных законах, реформирование местного самоуправления.
В этом ракурсе равнозначным по весу, видимо, следует считать введение законодательного регулирования в сфере административно-территориального устройства в Украине. Ведь принятое в июле 2020 постановление Верховной Рады Украины «Об образовании и ликвидации районов» по сути является учредительным актом, которым утверждалось новое административно-территориальное устройство Украины. И как каждый законодательный акт, появлению которого поспособствовали не в последнюю очередь политические мотивы, он подвергается жесткой критике недовольных таким решением. Судебные вердикты в отношении этого акта парламента фактически не имеют перспективы исполнения, поскольку не определен порядок изменений административно-территориального устройства. Поэтому актуальность регулирования в этой сфере становится все критичнее.
Соответствующий законопроект под №4664 правительство добросовестно разработало и зарегистрировало в парламенте еще в январе нынешнего года. И поставило профильный комитет в неудобное положение. С одной стороны, неудобно отвергать разработанный исполнительной властью законопроект. С другой — нормы этого акта ставят под сомнение проведение административно-территориальной реформы. Камнем преткновения стало определение населенных пунктов — города, села, поселка — как административно-территориальных единиц. Такое произвольное трактование нормы статьи 133 Конституции Украины фактически означает, что на самом деле реформа 2015–2020 годов, определившая громаду как административно-территориальную единицу, может пойти коту под хвост. Более того, даже возврат к состоянию 2014 года будет выглядеть противозаконным, поскольку тогдашние 11 тысяч городских, сельских, поселковых рад включали в себя свыше 28 тысяч населенных пунктов, и во всех придется создать орган местного самоуправления.
Обвинения реформаторов в нарушении Основного Закона звучат неоднократно, начиная с 2014 года, но соответствующего решения Конституционного суда нет. И, вероятнее всего, не будет. Поскольку КСУ фактически уже ответил на этот вопрос в Решении №11-рп/2001 от 13 июля 2001 года, давшем определение административной единицы как «компактной части единой территории Украины, которая является пространственной основой для организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления». То есть только в административно-территориальных единицах могут создаваться органы публичной власти. Если бы перечисленные в части 2 статьи 133 города, села, поселки были признаны в то время административно-территориальными единицами, как сегодня их определил Кабинет министров в своем законопроекте, то уже тогда надо было создать сельские рады в каждом селе.
На самом деле Конституционный суд оставил за законодателем обязанность прямо указать, что является административно-территориальными единицами. Из перечня элементов, из которых складывается система админтеррустройства согласно Конституции. Некоторые из них, а именно области, районы, города Киев и Севастополь, полностью удовлетворяющие условию, определенному КСУ, а именно возможности формирования в них органов публичной власти, являются административно-территориальными единицами автоматически. Другие — города, села, поселки — могут стать ими только в определенной конфигурации, которая обеспечивает состоятельность созданных на их основе органов местного самоуправления. Что и является главной идеей административно-территориальной реформы. Опять же, города, села, поселки — понятия градостроительные, законодательство относительно формирования которых ограничивается территорией застройки. В то время как принцип беспрерывности публичной власти как государственного, так и местного самоуправления, предусматривает, что границы административной единицы совпадают с границами другой административно-территориальной единицы этого же уровня.
Может возникнуть вопрос, зачем тогда в Конституции перечислялись эти элементы системы админтеррустройства. Другими словами — почему среди них нет таких типов поселений, как хутора, дачные массивы, военные городки, то есть территориальные образования, которые реально существуют и нуждаются в своем законодательном регулировании. Ответ на этот вопрос опосредованно вытекает из названия 9 раздела Конституции — «Территориальное устройство Украины», а не «Административно-территориальное устройство...» То есть речь идет не только об административно-территориальных единицах, но и о других понятиях, которые можно назвать «территориальные единицы» и именно к которым относятся города, села, поселки. Характерным отличием их от других поселений является то, что в них обязательно создаются объекты, учреждения, предоставляющие социальные услуги: через самоорганизацию населения — церковь, через органы местного самоуправления — клубы, школы, амбулатории и т.п., через территориальные подразделения органов исполнительной власти — полицейские пункты и т.п. В то время как условия формирования других градостроительных единиц — хуторов, дачных массивов, военных городков — ограничиваются самим градостроительным элементом, без социальных обязательств.
Но вернемся к законопроекту №4664. Профильный комитет утвердил соломоново решение — повторное первое чтение. То есть законопроект должен быть переписан на площадке самого комитета. Это открывает перспективы не только для урегулирования принципиального вопроса определения административно-территориальных единиц и порядка урегулирования вопросов админтеррустройства, как это предусмотрено зарегистрированным законопроектом, но и для определения концептуальных принципов формирования эффективного административно-территориального устройства. В этом ракурсе целесообразно даже заменить название законопроекта на «О территориальном устройстве». Это позволит выполнить конституционную норму статьи 92, согласно которой территориальное устройство устанавливается именно законом. Что Конституционный суд в уже упомянутом решении трактует как: «Вопрос территориального устройства Украины, в частности определения содержания этого понятия, правового статуса и видов административно-территориальных единиц, полномочия органов относительно решения вопросов административно-территориального устройства Украины являются вопросами общегосударственного значения и регулируются только законом».
Таким образом, можно определить критерии формирования как административно-территориальных единиц, так и территориальных единиц. В конце концов, нормы относительно последних можно вынести в отдельный закон или внести изменения в уже существующие, чтобы основной, касающийся именно административно-территориального устройства, не пал жертвой несогласования позиций между центрами влияния о критериях предоставления статуса городов, сел или поселков.
Важный вопрос, нуждающийся в регулировании, — основания для изменений админтеррустройства. Они возникают прежде всего вследствие применения принципа состоятельности органов публичной власти исполнять установленные законом полномочия. Неопровержимые основания должны касаться конфигурации админтеррединиц. Не допускаются анклавы и эксклавы. Нелогична также ситуация, когда для получения услуг в центре своей громады жители должны проезжать центр другой. Остальные условия состоятельности должны быть выработаны правительством. Кроме того, должны приниматься во внимание показатели доступности и эффективности. Первые весомые для громад, вторые — для органов исполнительной власти в районах. И, наконец, основанием для изменений в админтеррустройстве могут быть соображения государственной безопасности. Субъектом принятия решений должен быть парламент по представлению правительства. При этом с органами местного самоуправления должны проводиться консультации, но они не могут блокировать процесс принятия решений: право на осуществление публичной власти может предоставляться только законодательным органом государства.
В законе должен быть определен не только порядок инициирования изменений в административно-территориальном устройстве, но и порядок введения в действие соответствующих решений, вопрос правопреемственности, порядка передачи бюджетных учреждений, другие особенности действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, которых касаются эти изменения.
Также нуждается в четком регулировании понятие границ административно-территориальных единиц и порядок их установления. На сегодняшний день границы устанавливаются через заказ проекта землеустройства, что нелогично, неоправданно дорого и часто не нужно. Здесь следует взять за аналогию порядок установления границ страны. Сначала — политическое решение через согласование между странами карты — делимитация границы, потом — в пределах, определяемых мерилом утвержденной карты, — демаркация, то есть описание границы и установление межевых знаков на территории.
Что касается установления границ громад как базовых административно-территориальных единиц, предлагается сначала утверждение границ на карте или правительством, или парламентом. Лучше — именно Верховной Радой по представлению Кабинета министров, поскольку это — политический акт. А потом, если из-за необходимости уточнения плательщиков земельного налога и их налоговых обязательств понадобится более точное определение границ, чем то, которое, с погрешностью 200 м, определяется мерилом карты, — осуществляется описание границы между соседними громадами. Обычно это перечень поворотных точек, согласованных радами соседних громад. Координировать проведение таких согласований должен представитель государства в лице районной государственной администрации. Логично, что границы районов определяются по внешней границе громад, а области — за внешней границей районов.
Определение правового поля по вопросам административно-территориального устройства — непростая и в целом новая сфера для законодателей. Но и пользоваться в дальнейшем нормативным актом президиума Верховной Рады УССР 1981 года на четвертом десятилетии независимости Украины становится уже неприлично. Реформа должна двигаться вперед.
Больше статей Юрия Ганущака читайте по ссылке.