Четырехлетняя история «несистемного» президентства Дональда Трампа показала всему миру, как много значат государственные институции в обеспечении качества и устойчивости государственного управления и защиты демократии в стране.
Украина начала реформировать систему государственного управления и государственной службы еще в 2005 году. В 2011-м парламент принял закон «О государственной службе», реформаторские потуги которого были выхолощены законодателями, а то, что осталось, так и не вступило в силу из-за саботажа аппарата. Команду Тимофея Мотренко—Андрея Вишневского, готовившую реформу, окружение Януковича выдавило из государственной службы. Как всегда — «никакая система не способна к самореформированию». То есть напрасно ждать решения той или иной проблемы от системы, которая эту проблему породила и сама является проблемой.
Но в 2014-м, после Революции Достоинства, при поддержке институций ЕС была сделана очередная попытка сдвинуть реформу госуправления с мертвой точки. Группа экспертов совместно с Национальным агентством Украины по вопросам государственной службы (НАГС) на основе рекомендаций проекта SIGMA (европейская организация много лет интеллектуально и финансово сопровождавшая реформу госуправления в Украине) и наработок предыдущих экспертных команд подготовили новый проект закона о госслужбе. Именно этот закон, проголосованный в парламенте в конце 2015-го, и дал старт реформе государственной службы.
В июне 2016 года в день, когда правительство одобрило Стратегию реформы государственного управления, нынешний руководитель проекта SIGMA Грегор Вирант (с 2015-го до середины 2020-го был одним из ведущих европейских экспертов, помогающих Украине реформировать государственную службу и государственное управление) сказал: «Если вы [украинцы] выполните все задачи и меры Стратегии, то я уверяю, что с вероятностью 95% до конца 2020 года Украина будет иметь эффективную исполнительную власть европейского образца».
К сожалению, не сложилось. В Украине, как и раньше, нет эффективного инструмента управления государством. И как следствие, она продолжает терять свою конкурентоспособность на глобальных рынках. Так, по общему индексу конкурентоспособности Украина в 2019 году заняла 85-е место среди 140 стран (в 2015-м — 76-е).
По большому счету бедность, экономическая отсталость, коррупция, отсталая система здравоохранения и демографические проблемы в Украине также являются следствиями неэффективной государственной политики и слабых институций.
Реформаторская необязательность и непоследовательность первой постмайданной власти обусловили так называемую электоральную революцию и приход к власти в Украине команды Зеленского. Кто-то называет это прививкой от некомпетентности, кто-то — реваншем, кто-то — обновлением политической и управленческой элиты. К сожалению, во власти не нашлось реальных стейкхолдеров сферы реформы госслужбы и госуправления, которые сформировали бы адекватный экспертный пул и подхватили реформу, как это произошло с децентрализацией.
Но можно еще очень долго реформировать систему управления в государстве, переставляя кубики из центра в сторону местного самоуправления и обратно, или оцифровывать и развивать электронное управление (кстати, самый успешный кейс новой власти), однако без качественного наполнения государственной осевой системы — все блеф. Точнее, риск так и не выстроить конструкцию, которая держала бы и корректировала страну в контексте глобальных и внутренних вызовов.
Основной проблемой украинской госслужбы всегда были чистки чиновников, к которым прибегала каждая новая властная команда, а также постоянное давление политиков на госслужащих. Как следствие — кумовство и коррупция, лишающие государственный аппарат институционной памяти, а страну — эффективных реформ. Каждая новая чистка ухудшала качество и компетентность госслужащих и погружала их в политическую и бизнес-зависимость от нечистоплотных политиков. Но, к сожалению, никакая, даже самая благородная или радикальная постреволюционная люстрация не решает проблему. Новые люди, попадая в старую нереформированную систему, или выдавливаются системой, или постепенно становятся неотъемлемой ее частью, вбирая в себя ее недостатки.
Следовательно, одной из задач реформы государственной службы и было создание внутри нее предохранителей и балансов, исключающих политику из госслужбы, позволяющих сделать ее привлекательной для работников и качественным инструментом управления для какой-либо новой политической команды. Таким образом, качественная реформа госслужбы стала первой из пяти частей вышеупомянутой общей государственной Стратегии реформы государственного управления.
Человеческое, слишком человеческое
В 2014 год государственный аппарат Украины по вышеупомянутым причинам вошел уже сильно выхолощенным и разбалансированным. Тогда о госслужащих довольно искренне рассказал Андрей Пивоварский, став министром инфраструктуры и впервые столкнувшись с недостатками и проблемами госслужбы. Новоиспеченный министр определил три категории работников министерства в приблизительно одинаковой пропорции.
Первая категория — «бизнесмены» и «трудовые мигранты» на государственной службе. Обычно они приходят с министрами и занимают ключевые должности, контролируя основные денежные потоки. Или всегда готовы служить и делиться с очередным министром. Теневой месячный заработок таких работников составлял от 5 до 10 тыс. долл. Преимущественно они хорошие специалисты и трудоголики, но работают не на интересы государства и общества.
Вторая категория — работники, главная задача которых — «дожить» до пенсии. Это практически безуспешные и незаметные служащие, часто выполняющие стандартную работу. И первая, и вторая категория указанных работников всегда будут сопротивляться каким-либо изменениям.
Третья категория — действительно специалисты, хорошо знающие и законодательство, и свою работу. Несмотря на частую смену правительств и приходы и уходы «заробитчан», они преимущественно сохранились на должностях ведущих специалистов в министерствах и других государственных органах. Но, чтобы сохраниться, они привыкли «не высовываться» и не проявлять инициативу. Этакие конформисты. Но на них держалась вся реальная работа в государственных органах.
Этот расклад необходимо было менять.
Реформа формальная, а не по сути
Следовательно, Закон о госслужбе и ряд принятых важных подзаконных актов обозначили новые принципы и процедуры государственной службы:
— категоризация должностей государственной службы («А», «Б», «В»);
— исключительно конкурсный отбор на вакантные должности государственной службы на основании определенных законом требований;
— введение должностей государственных секретарей в министерствах, которые должны были обеспечить стабильность и политическую беспристрастность государственной службы;
— создание Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы, которая проводит конкурсы на должности категории «А» и рассматривает дисциплинарные производства в отношении высших государственных служащих;
— введение системы управления результативностью — ежегодного оценивания результатов деятельности всех государственных служащих.
Здесь следует понимать, что тем самым была задана только правильная рамка (хотя и не совсем устойчивая, — парламентарии всегда склонны к паллиативным решениям), которую надо было наполнять правильным содержанием, используя предложенные законом инструменты.
Важно было завершить реформу до смены политической команды, чтобы не начинать все сначала. Но команде Порошенко и Яценюка/Гройсмана, находившейся под постоянным, скажем так, сопровождением европейцев, на осуществление реформы не хватило политической воли и системности. То есть за время реформы государственной службы периода президентства Порошенко ее культурная трансформация не произошла, — государственная служба осталась слишком забюрократизированной, невосприимчивой к инновациям, а менеджмент часто не соответствовал современным требованиям компетентности, открытости и добропорядочности.
К сожалению, не была реформирована оплата труда государственных служащих, а соответствующая норма закона так и не вступила в силу из-за знаменитой «политической целесообразности». Министры хотели как и раньше иметь право решать, кому начислять премиальные выплаты, сумма которых остается неограниченной, а кому — нет. Поэтому доход государственного служащего все еще зависит от благосклонности руководителя и премии, которую он начислит государственному служащему непрозрачным способом и только по ему известным критериям.
Изобретение велосипеда дилетантами
И самое досадное — в конце 2019 — 2020 году на некоторых направлениях реформы произошел откат. Очевидно, новая команда президента Зеленского, обещавшего сломать старую коррупционную и прогнившую государственную систему, не совсем понимала, как это сделать. Хотя, казалось бы, новый премьер Алексей Гончарук систему государственного управления знал изнутри, поскольку на экспертном уровне имел дело с реформами не один год.
В то же время команда Гончарука/Стародубцева понимала, что на проведение реформ у них есть год-полтора, не больше. Этим, видимо, и объясняются те нереформаторские шаги, к которым тогда прибегли. Речь идет о так называемых политических увольнениях государственных служащих категории «А», право на которые в течение четырех месяцев после назначения получает каждый новый Кабинет министров: эта норма была введена изменениями в закон «О государственной службе» в сентябре 2019 года.
Цель такой нормы провозглашалась «благородная» — быстрое очищение государственной службы от «токсичных» и неэффективных руководителей, которые могли тормозить реформы. В результате была запущена карусельная смена руководителей государственных органов, которая вместе со сменой правительств стала хронической (пример Государственной таможенной службы — показателен). Страна вновь наступила на старые грабли. А президент и премьер-министр недавно публично заявили о «кадровом голоде» во власти, поскольку мало кто из профессионалов соглашается возглавить зачастую токсичные государственные органы с высокой вероятностью быть уволенным без объяснения причин через два-три месяца.
Государственных секретарей министерств практически полностью заменили. Хотя целью создания этого института было формирование профессиональной касты высшего корпуса государственной службы и сохранение институционной памяти реформ, которую госсекретари, защищенные от увольнения законом, должны были передавать новым министрам-политикам. А те, воспользовавшись положительным опытом предшественников, формировали бы и реализовывали свою политику, продвигая страну дальше. Сейчас каста высших государственных служащих, которая только начала формироваться, разрушена, деморализована и не защищена от политического произвола. «Лечение» превратилось в разрушение организма, который начинал «вставать на ноги».
Теперь госсекретари и руководители агентств, служб и инспекций вновь политически зависимы, поскольку согласно новой норме закона могут быть уволены без объяснения причин в течение четырех месяцев после смены правительства.
В апреле прошлого года, учитывая карантин и локдаун, были упразднены конкурсы на должности государственной службы. Локдаун потом закончился, а конкурсы до сих пор не восстановлены. Как это часто бывает, когда «политическая целесообразность» не дает покоя, некоторые нормы, внедрявшиеся временно, становятся постоянными. За это время вне конкурса на вакантные должности назначены более 18 тысяч государственных служащих, из них 129 — категории «А».
Еще одна проблема — Комиссия высшего корпуса государственной службы фактически разрушена. И не только из-за прекращения конкурсов, но и потому что по мотивам «политической целесообразности» в последнее время она формировалась непрозрачно. Чтобы Комиссии доверяли, в ее состав должны входить специалисты, профессионализму и добропорядочности которых доверяет общество, а власть — по крайней мере их уважает.
…Следовательно реформа государственной службы и государственного управления не может быть успешной, если политики в этом не заинтересованы. Более того, политики должны быть как минимум компетентны в вопросах государственного управления и организации власти. А не входить в курс дела и «топтаться по граблям», которые набили предшественникам уже не одну шишку.
В стране есть много профессиональных, добропорядочных и амбициозных граждан, которым по силам осуществлять любые реформы и достигать ощутимых результатов. Но почему-то таким людям путь в управленческие структуры государства практически закрыт. Вновь лояльность важнее компетентности.
В Украине возник «кадровый голод» не потому, что не из кого выбирать, а потому, что вновь ищут среди «своих».
К сожалению, реформа государственного управления и государственной службы не стала приоритетом для действующей власти. Новая властная команда, кажется, только начала осознавать, что эффективная система государственного управления и профессиональная государственная служба — необходимые условия решения проблем в государстве и обществе. Иначе нерешенные проблемы перерастают в лавину. И страну не удержать. Не говоря уже о ее развитии.
Уже в новом году стараниями Национального агентства по вопросам государственной службы внедрена классификация (каталог) должностей государственной службы, которая действительно является значительным шагом на пути к внедрению справедливой и прозрачной системы оплаты труда государственных служащих. Вводится электронная система управления человеческими ресурсами на государственной службе HRMIS.
Сейчас в Кабмине и профильном комитете парламента началось активное движение — планируют восстановить конкурсы на должности государственной службы и отменить норму закона «О государственной службе» о «политическом увольнении». В Кабмине пишут новую Стратегию реформирования государственного управления на 2022–2025 годы, где кроме реформы госслужбы речь идет и о продолжении реформирования министерств (с институтом директоратов надо что-то делать, а не бросать на полпути), способности министерств формировать политику, реформировании системы других центральных органов исполнительной власти (агентств, служб и инспекций) и пр.
Зачем новая Стратегия, если старую надлежащим образом не выполнили? Но это — тема следующего разговора.
Вторую часть статьи Сергея Сороки "Институты vs революции. Исполнительная власть", где автор рассказывает о том, почему Украиной по-прежнему руководят в ручном режиме и без стратегии, читайте здесь.