Играя в «высокопроизводительных» и «высокомотивированных» Национальное агентство государственной службы (НАГС) так заигралось, что скоро превратится в пиар-агентство собственного имени. К сожалению, общественный сектор уже не так активно мониторит и контролирует работу НАГС, и в публичную плоскость попадают преимущественно положительные «достижения». Но, к счастью, есть внешние европейские эксперты, которые на регулярной основе посещают Украину и дают свои объективные выводы. По сути, открывая двери в реальность.
Так, осенняя миссия в Украине программы SIGMA (ее основная цель — укрепление и усовершенствование публичного управления на европейском пространстве) презентовала итоговый отчет о состоянии реформы оплаты труда государственных служащих.
Эксперты SIGMA, анализируя общий контекст реформы, обращают внимание НАГС на неединожды озвученные вопросы. Хотя уже четвертое постмайданное правительство заявляет о реформе госслужбы как приоритетной, по состоянию почти на конец 2021 года реформа так и не состоялась.
Провальные конкурсы на должности в органах государственной власти, которые «слуги народа» отменяли в 2019-м в связи с карантином и лишь через год вернули, — бутафория и лицемерие. На должности повсюду выводятся исключительно «свои» люди. И это уже никого не удивляет и не возмущает. Впрочем, как и то, что не разработаны и не введены показатели эффективности работы как госслужащих на должностях, так и органов власти (KPI’s).
Даже больше, в последнее время всю дискуссию вокруг реформы «слуги народа» свели к разговорам о необходимости повышения зарплаты чиновникам и министрам. Но даже они вырваны из контекста реформы и не обосновываются профессионально: сколько, а главное — за что и как, а уже потом — сколько и кому платить.
Поэтому европейские эксперты в своем отчете в который раз подчеркивают, что надо установить четкие и взаимосогласованные критерии сменных составляющих заработной платы, то есть — премий. В Законе Украины «О государственной службе» (2015) было указано: базовый оклад составляет 70% от заработной платы и не более 30% — премиальная часть. Но эту норму удачно обошли, и теперь чиновникам платят до 300% за интенсивность труда. Мы снова вернулись к тому, что определение премий, надбавок и доплат стало инструментом влияния руководителей.
Произошел значительный отход от прозрачности, понятности и открытости и в других аспектах оплаты труда. Так, в частности, говоря о предложенной «реформе оплаты труда госслужащих», европейские эксперты обращают внимание на то, что «рыночная» по сути модель, заложенная в ней, не является аналитически обоснованной.
SIGMA ожидаемо рекомендует пересмотреть реформу и провести экономическое моделирование затрат, связанных с ней. Поскольку внедрение «реформы» в том виде, как она предлагается, приведет к значительным финансовым, социальным и репутационным потерям. Почему так?
Надо основательно обработать необходимость реформы и внедрение ее именно на этом временном отрезке. Речь идет о формировании дизайна всеобъемлющей реформы, направленной на решение ключевых и проблемных вопросов оплаты труда государственных служащих, а не на фрагментарное решение «шкурных интересов» топ-чиновников. Реформа должна быть разработана целостная и всеобъемлющая и не может исходить только из практики органов власти, отобранных для пилотных проектов.
Предлагаемые НАГС меры не отражают, как они повлияют на все заинтересованные стороны. Сейчас доминируют собственные узкие интересы учреждений и государственных служащих, которые находятся в выгодном положении. Но к обсуждению должны быть привлечены все стороны процесса, и в том числе госслужащие всех категорий. Должны быть услышаны и учтены интересы и государственных служащих, занимающих самые низкие должности государственной службы, особенно работающих в регионах.
Итак, SIGMA указывает на такие ключевые недостатки и недоработки нынешней реформы оплаты труда государственных служащих.
Во-первых, выбранная модель реформы оплаты труда государственных служащих не только не обоснована аналитически, основное — она не дает четких расчетов стоимости реформы. То есть тех затрат, в которые может вылиться реформа — увеличение бюджетных сумм на оплату труда. Чтобы у государства наконец хватило средств на ее реализацию, если инициативы реформаторов приведут к увеличению фондов оплаты труда государственных органов в несколько раз.
Во-вторых, нет ответа на вопрос, приведет ли реформа к уменьшению численности государственных служащих или должностей государственной службы, в том числе вакантных и фактических работников.
В-третьих, реформа формирует ожидание на повышение заработной платы для всех государственных служащих, но возможно ли это? Если Украина не сможет покрыть все затраты, связанные с реформой, это еще больше углубит горизонтальные и вертикальные разрывы оплаты труда органов разных уровней и разных категорий государственных служащих.
В-четвертых, предлагается установить соотношение между минимальной и максимальной заработной платой в органе власти в 15 раз! Без ответа остаются вопросы, за какие средства будет покрыт такой рост оплаты труда, поскольку стандартной практикой является соотношение всемеро. Что и было заложено в редакции Закона Украины «О государственной службе» 2015 года. Почему эту норму НАГС повышает вдвое, не имея никакого ни обоснования, ни финансового обеспечения. Ведь такой подход ведет прежде всего к существенному росту уровня заработной платы на высших ступенях государственной службы.
В-пятых, нарушается принцип «равная оплата за равноценный труд». Должностной оклад должен стать основным способом вознаграждения за работу государственных служащих, а не быть сменной частью, зависящей от руководителя. Речь идет о том, что на аналогичных должностях как в рамках органа власти, так и в рамках других органов власти сейчас разница в оплате труда в 15–20 раз.
В-шестых, некорректно сравнивать уровни оплаты труда в государственном и частном секторах. Оплата труда в частном секторе во всех странах выше, чем в государственном. Человек, который хочет заработать больше, идет в частный сектор или занимается собственным бизнесом. Государственный сектор имеет ряд других преимуществ, в частности возможность пожизненного найма, возможность построить карьеру, постоянное обучение и развитие за счет государства, гарантированный социальный пакет, особый статус пенсионного обеспечения. То есть государственная служба отличается от работы в частном секторе прежде всего стабильностью и служением своему народу. Именно поэтому некорректно требовать рыночных заработных плат в государственном секторе.
В-седьмых, предложенная модель направлена на повышение заработных плат на высших должностях, которые уже и сейчас оплачиваются выше, но не гарантирует повышения заработной платы на самых низких ступенях государственной службы. А это то разногласие, которое реформа оплаты труда государственных служащих должна решить, а не, наоборот, углубить. Ведь сейчас это один из ключевых разрывов и одна из основных проблем оплаты труда в государственном секторе на самых низких должностях и в регионах.
В-восьмых, необходимо создать научно обоснованную классификацию не только должностей государственных служащих, но и профессиональных стандартов должностей государственной службы. Разработка грейдов и проведение оценки должностей. Это даст возможность прозрачно подойти к оплате труда на аналогичных должностях в рамках одного органа власти и в рамках разных органов власти на аналогичных должностях. Для этого надо обеспечить единый подход для всех органов власти, а не избирательный — для определенных.
В-девятых, должна быть обеспечена прозрачность схем оплаты труда, а также предлагаемых подходов к оплате труда. Налаженная система коммуникаций, где каждый государственный служащий поймет суть реформы оплаты труда и влияние реформы непосредственно на него.
В-десятых, ставится вопрос об остановке действия схем оплаты труда для специалистов по вопросам реформ, что будет содействовать выравниванию оплаты труда на аналогичных должностях. Как подтвердила практика, высокая заработная плата для специалистов по реформам не оправдала себя, а, наоборот, усилила разрыв между ними и специалистами, чья заработная плата за почти одинаковую работу отличалась в несколько раз.
Подводя итог, европейские эксперты акцентируют внимание на том, что мотивационным инструментарием руководителей на государственной службе не должен быть ручной режим установления премий, доплат и надбавок. Поскольку такой подход показывает низкий уровень менеджмента государственной службы. Возникают вопросы по ряду доплат, среди них: компенсация за дополнительную нагрузку, за доступ к государственной тайне, 50% доплаты за стаж. Кроме того, для проведения всеобъемлющей и объемной аналитики в пределах всей страны надо, чтобы наконец заработала в полную силу информационная система HRMIS, дающая возможность администрировать систему оплаты труда государственных служащих.
Должны быть созданы механизмы, которые позволят повышать оплату труда в будущем. А также внедрены бюджетные механизмы контроля над фондом оплаты труда. Не менее важным аспектом оплаты труда государственных служащих является то, что она не может быть оторвана (автономна) от зарплат других работников публичного сектора. Должен быть минимизирован эффект нестабильности для других секторов, в частности образования и здравоохранения. Не менее важным вопросом являются расчеты влияния реформы оплаты труда на будущие пенсии государственных служащих в краткосрочном и долгосрочном периодах.
Поиск ответов на все эти вопросы, переосмысление модели оплаты труда государственных служащих и значительные существенные доработки концепции возможны лишь при наличии профессионального непредубежденного подхода и профессионалов, способных разработать и внедрить эту реформу. Время очередных непрофессиональных экспериментов должно уйти в прошлое.
Подготовлено на основании Вывода Программы SIGMA о предлагаемой реформе оплаты труда на государственной службе в Украине, 03.10.2021.
Больше статей Жанны Балабанюк читайте по ссылке.