14 января 2011 года Кабинет министров Украины внес на рассмотрение украинского парламента разработанный Министерством юстиции Украины проект закона Украины «О гарантиях государства относительно исполнения решений суда» №7562. Необходимость принятия такого закона детально обоснована в прилагаемой к законопроекту объяснительной записке. Из нее следует, что целью законопроекта является исправление ситуации с систематическим неисполнением Украиной решений национальных судов в нарушение обязательств Украины по Конвенции о защите прав человека и основных свобод (как это констатируется в решении Европейского суда «Юрий Николаевич Иванов против Украины» от 15 октября 2009 года).
Законопроект №7562: реальное
Систематическое неисполнение украинских судебных решений в значительной степени связано с мораториями на исполнение судебных решений, введенными согласно закону Украины №2864 (которым установлен мораторий на применение принудительной реализации имущества государственных предприятий и хозяйственных обществ, в уставных фондах которых доля государства составляет не менее 25%) и закону Украины №2711 (которым приостановлено принудительное исполнение судебных решений против предприятий ТЭК, внесенных в специальный реестр).
Систематическое неисполнение украинских судебных решений является достаточно серьезной проблемой. Следует отметить, что в упоминавшемся выше деле «Юрий Николаевич Иванов против Украины» Европейский суд довольно жестко по отношению к украинской власти констатировал, что «право на суд является иллюзорным, если национальная правовая система разрешает, чтобы окончательное, обязательное к исполнению судебное решение оставалось неисполненным в ущерб любой из сторон», «отсутствие возможности добиться исполнения судебного решения… является вмешательством в право на мирное владение имуществом», «именно на государство возложена обязанность заботиться о том, чтобы окончательные решения, вынесенные против его органов, учреждений или предприятий, находящихся в государственной собственности или контролируемых государством, исполнялись в соответствии с требованиями Конвенции», «Государство не может оправдывать нехваткой средств неисполнение судебных решений, вынесенных против него или против учреждений или предприятий, находящихся в государственной собственности или контролируемых государством». Более того, Европейский суд пришел к императивному выводу о том, что «причина задержек в исполнении окончательных решений национальных судов состоит в существовании ряда различных дисфункций в правовой системе Украины», и подытожил в довольно резкой форме, что Украина «до сих пор не смогла принять меры для улучшения ситуации, несмотря на значительную и последовательную практику Суда по решению таких дел».
Результатом сокрушительной критики со стороны Европейского суда и стал законопроект №7562. Его анализ показывает, что он действительно может облегчить и упростить с 1 января 2012 года исполнение судебных решений о взыскании средств с государственных органов и государственных предприятий. В общих чертах анализируемый законопроект отменяет моратории, введенные законами №2864 и 2711. Он также предусматривает исполнение указанных судебных решений Государственной казначейской службой Украины за счет средств государственного бюджета с последующим переходом к государству права регрессного требования к должникам. При этом предусматривается, что соответствующий государственный орган или государственное предприятие, за которые рассчиталось государство из своего бюджета, переводит свои счета на обслуживание в органы Государственной казначейской службы Украины, а служебные и должностные лица таких органов и предприятий привлекаются к ответственности и возмещают убытки, причиненные государственному бюджету.
Законопроект №7562, в случае его окончательного принятия, действительно может стать эффективным инструментом по обеспечению исполнения судебных решений денежного характера, вынесенных против государственных органов и предприятий, особенно при условии, если средства на реализацию такого закона будут предусмотрены в достаточном объеме в ежегодных государственных бюджетах и если государство обеспечит практическую реализацию (в отличие от декларативной иллюзорности) механизма о привлечении к ответственности служебных и должностных лиц государственных органов и предприятий за убытки, причиненные государственному бюджету. По этим же соображениям законопроект №7562 после его принятия может иметь значительное превентивное действие: риск последствий применения этого закона будет побуждать соответствующие государственные предприятия самостоятельно исполнять вынесенные против них судебные решения денежного характера.
Законопроект №7562: возможное
Нельзя не отметить, что этот законопроект направлен также на достижение ряда «скрытых» целей. Он предусматривает внесение изменений в целом в 17(!) действующих законов Украины. При этом изменения только в четыре закона (уже упоминавшиеся законы №2864 и 2711, а также законы «О холдинговых компаниях в Украине» и «О Кабинете Министров Украины») касаются предмета указанного законопроекта - обеспечения исполнения судебных решений. Чтобы установить, какое отношение к обеспечению исполнения судебных решений имеют предложенные изменения в еще 13 законов, нужно обладать хорошим воображением. Трудно не согласиться с народным депутатом Украины А.Гриценко, который 18 января в своем блоге заметил, что большинство предложенных изменений в другие законы преследуют цель ограничить или отменить социальные гарантии, установленные для определенных категорий жителей Украины (в частности, для ветеранов войны, граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, детей войны, ветеранов труда, граждан преклонного возраста, жертв нацистского режима). Может быть, государство таким образом планирует сэкономить на социальных гарантиях и направить высвобожденные средства на обеспечение исполнения судебных решений, вынесенных против государственных органов и предприятий? Но подобная логика, как минимум, аморальна и антисоциальна.
Возможно, действительно существует потребность в корректировке ряда существующих социальных льгот и гарантий. Возможно, их бремя и вправду становится неподъемным для государственного бюджета. Но в любом случае решать такие вопросы нужно путем прямого и честного диалога с обществом, а не предложенным путем снижения роли парламента (поскольку правительство предлагается наделить чрезвычайными полномочиями в обеспечении значительного количества социальных гарантий) и перекрывания общественно острых тем другими благородными вопросами.
Авторы законопроекта №7562 также не объясняют, каким образом отмена (ограничение) существующих социальных гарантий - через предлагаемые изменения в другие действующие законы - согласуется с частью 3 статьи 22 Конституции Украины, которая прямо предусматривает следующее: «При принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод». На недопустимости и неконституционности отмены и изменения или установления новых оснований и условий предоставления льгот, компенсаций и гарантий отдельным категориям граждан неоднократно настаивал Конституционный суд Украины в своих решениях от 20 марта 2002 года №5-рп/2002, от 17 марта 2004 года №7-рп/2004, от 1 декабря 2004 года №20-рп/2004, от 11 октября 2005 года №8-рп/2005, от 9 июля 2007 года №6-рп/2007. Стоит процитировать хотя бы такое заключение Конституционного суда: «Утверждая и обеспечивая права и свободы граждан, государство отдельными законами Украины установило определенные социальные льготы, компенсации и гарантии, что является составляющей конституционного права на социальную защиту и юридическими средствами осуществления этого права, а потому… они являются общеобязательными, в одинаковой степени должны соблюдаться органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Неисполнение государством своих социальных обязательств в отношении отдельных лиц ставит граждан в неравные условия, подрывает принцип доверия лица к государству, что закономерно приводит к нарушению принципов социального, правового государства».
Наконец, авторы законопроекта №7562, по-видимому, допустили техническую ошибку в вопросе, непосредственно касающемся его предмета: в пункте 3 статьи 4 сделана ссылка на статью 47 Закона Украины «Об исполнительном производстве», а правильно было бы - на статью 40 указанного закона.
Отдельного внимания заслуживают также предложенные изменения в статью 7 Закона Украины «О трубопроводном транспорте». Эта статья в ее нынешней редакции запрещает реорганизацию и приватизацию государственных предприятий магистрального трубопроводного транспорта (далее - государственных предприятий МТТ), а также запрещает отчуждение и какие-либо манипуляции с основными фондами и акциями государственных предприятий МТТ, НАК «Нафтогаз Украины», дочерних и основанных ею предприятий и газохранилищ. Предлагаемыми изменениями предполагается наделить Кабинет министров Украины полномочиями определять перечень предприятий, на которые распространяется действие статьи 7 Закона «О трубопроводном транспорте». Необходимость этих изменений можно объяснить отсутствием в действующем законодательстве четкого определения термина «государственные предприятия МТТ» (см. статью Аллы Еременко «Закон «о трубе»: как залатать дыры», «ЗН» №5 (634) от 10 февраля 2007 года), что в некоторой степени усложняет практическое применение указанной статьи. (Именно с учетом этого обстоятельства в 2007 году в статью 7 были включены отдельные ссылки на «Нафтогаз» и его дочерние предприятия.)
Однако этот пробел логичнее было бы заполнить уточнением (например определением) термина «государственные предприятия МТТ» непосредственно в тексте закона о трубопроводном транспорте. Безусловно, независимо от того, какой вид будет иметь перечень, утвержденный КМУ в случае принятия законопроекта №7562, действие статьи 7 Закона «О трубопроводном транспорте» будет распространяться на «Нафтогаз» и его дочерние предприятия, поскольку они прямо упомянуты в ней. Но риски все же существуют, и значительные. Например, оператор украинских магистральных нефтепроводов - ОАО «Укртранснафта» не является дочерним предприятием «Нафтогаза» (более того, это ОАО формально не относится к категории государственных предприятий), поэтому его судьба полностью будет зависеть от правительства (от включения или не включения в соответствующий перечень).
Вместе с тем оператор магистральных газопроводов - ДП «Укртрансгаз» является дочерним предприятием «Нафтогаза», поэтому будет подпадать под действие статьи 7 закона о трубопроводном транспорте, независимо от решения КМУ. Но... только до того момента, пока не будет реформирован «Нафтогаз» согласно Закону Украины «О функционировании рынка природного газа» и Второй газовой директиве ЕС №2003/55/ЕС от 26 июня 2003 года, следствием чего станет выделение «Укртрансгаза» в самостоятельную независимую компанию. При таком развитии событий судьба «Укртрансгаза» (по аналогии с «Укртранснафтой») окажется в руках правительства. Поэтому изменения в статью 7 Закона «О трубопроводном транспорте» могут быть с дальним прицелом...
Итак, реальное и возможное. Слишком важно это возможное, чтобы его не обсудить взвешенно и профессионально до принятия закона.