Бытует мнение, что мир меняется. Я уверена: он уже изменился. Изменились роль и место институтов власти, институтов гражданского общества, функции государства. Но очевиден также острый дефицит развития таких основоположных ценностей, как справедливость, доверие, верховенство права и легитимность, которые являются основными составляющими демократии. Потому утверждение этих ценностей - необходимый элемент развития демократического общества.
Дефициты демократии не являются сугубо постсоветским явлением. Общеизвестно, что о признаках кризиса современного европейского парламентаризма институциональной архитектуры Европейского Союза сегодня говорят не только евроскептики. Собственно, общеевропейские структуры ищут новые формы эффективной работы и взаимодействия. На этом фоне Украина в 20-летие своей независимости, возможно, больше других стран оказалась в ситуации «неуверенности» в собственной политической системе. Сначала развитие государства происходило в национально-демократической эйфории, а со временем - в рамках общего для постсоветских стран тренда «авторитарной модернизации». После конституционных изменений 2004 года, при всем благородстве цели, мы оказались в состоянии, называемом «дисфункциональной, имитационной демократии», которое характеризуется неспособностью институтов власти принимать эффективные решения, отсутствием постоянно действующих механизмов демократии, единства и эффективного сотрудничества между ветвями власти и т.д.
Как отмечают эксперты Национального института стратегических исследований (НИСИ), признаки хронической нестойкости демократии, отсутствие потенциала для расширенного воспроизведения в пределах имеющейся модели экономического развития, кризисные тенденции в отечественном культурном пространстве свидетельствуют об исчерпанности постсоветской матрицы развития страны, сущность которой заключалась в механическом объединении институциональных образцов стран развитой демократии с советскими общественными институтами, практиками и ценностями.
Большинство украинских юристов пришли к выводу, что возврат к Конституции 1996 года не дал ответа на указанные выше вопросы, поскольку была только реанимирована (с определенными изменениями) модель власти, существовавшая в течение 1996-2006 гг. Вместе с тем это способствовало решению вопроса стабильности и управляемости в государстве. Однако я стою на позиции, что такой вариант развития был и остается ресурсом ограниченного времени1. Кроме того, определенные проблемы порядка внесения изменений в Конституцию Украины в 2004 году, а также возврата к Основному Закону в редакции 1996 года путем принятия решения Конституционным судом Украины только усугубили проблему демократической легитимности власти во всех ее аспектах.
Существующая ситуация требует взвешенного анализа применения действующей Конституции и предыдущих изменений, проведения содержательного обсуждения возможных вариантов модернизации Основного Закона Украины.
Хотя уже сегодня, исходя из рекомендаций Венецианской комиссии и других органов Совета Европы, очевидно, что будущий конституционный процесс может быть организован в два этапа. Первый связан с наработкой конституционных инициатив качественного улучшения реформы правосудия и реформы правоохранительной сферы, проведением реформы местного самоуправления.
Второй может быть ориентирован на комплексное обновление Конституции Украины, утверждение качественно новой демократической модели политической системы европейского образца, соблюдение стандартов, прав и свобод человека, народовластие, гарантий их реализации, эффективного государственного управления. Надеюсь, на эту тему будет отдельный разговор на страницах ZN.UA.
Итак, речь идет об изменении философии самой власти, в том числе о ее самоограничении и самоконтроле, балансе полномочий, децентрализации.
Я далека от того, чтобы сводить дефицит справедливости исключительно к проблеме патернализма, коррупции или, тем более, к исключительно конкретным шагам власти. Очевидно, что справедливость - это категория политико-правовая, а не только социально-экономическая. Она должна рассматриваться прежде всего через равенство, защиту прав и свобод, равные возможности и конкуренцию, добропорядочность, взаимную ответственность как власти, так и гражданского общества.
Государство может быть эффективным, если сумма общественного доверия превышает необходимый минимум. Иначе даже эффективные, однако сложные и непопулярные, прагматические решения общество не воспринимает.
Поэтому чрезвычайно важно преодолеть «дефицит доверия», довольно остро ощущаемый на протяжении последних лет. Социологи фиксируют серьезное отчуждение общества от государственных институтов. В некоторой степени снижение доверия к власти можно объяснить не только сегодняшними реалиями, но и инерцией разочарования в предыдущей власти, влиянием экономического кризиса и т.п.
В сухом остатке вынуждены констатировать, что дефицит доверия подрывает социальный капитал Украины, объединяющий нас в ощущении общей исторической судьбы и принадлежности к государству Украина.
Можно согласиться с формулой Френсиса Фукуями, который утверждает, что страны с низким уровнем доверия граждан к государству вынуждены платить дополнительный прямой налог, тогда как страны, имеющие доверие, получают награду в виде экономической и политической стабильности, рост благосостояния индивидов и повышение уровня жизни.
В этой связи европейские демократии в последнее время существенным образом изменили подходы к роли институтов гражданского общества. Речь идет об активизации участия граждан, их объединений в управлении государственными делами, принятии и контроле за выполнением государственных решений на всех уровнях. Особый акцент сделан на делегировании общественным организациям социальных функций государства. Вопреки тому, что Украина определила своим стратегическим приоритетом европейскую интеграцию, соответствующее отечественное законодательство длительное время не обновлялось. Это сказалось и на индексах состоятельности неправительственных организаций (НПО), которые характеризовали украинское гражданское общество как переходное и неконсолидированное.
Собственно, сами общественные эксперты констатируют комплекс основных проблем. Как то: общественная активность часто не отвечает текущим общественным процессам, низким является уровень кадровой, финансовой и институционной состоятельности институтов гражданского общества. Механизмы участия общественности в формировании и реализации государственной политики надлежащим образом не имплементируются. Большинство институтов гражданского общества не имеют доступа к государственной финансовой поддержке. Налоговая нагрузка не стимулирует их деятельность. Не развита деятельность гражданского сектора в социальной сфере, образовании, здравоохранении и т.д. Отсутствуют важные стимулы для благотворительной деятельности и меценатства.
Как результат - украинские и международные неправительственные организации фиксируют низкий уровень общественно значимой добровольной активности граждан, взаимное недоверие и неуважение, проявляющиеся в отсутствии солидарной ответственности за состояние общественного развития страны.
Итак, утверждение демократии в Украине объективно требует пересмотра государственной политики относительно гражданского общества.
Выполнение «домашнего задания»
Украина нуждается в мощном импульсе, который выведет наше государство из орбиты постсоветского мира в открытое европейское пространство. 20 лет существования в виде «недоразвитой демократии» - это очень много. Наш транзит от советской республики к европейской демократии затянулся, мы должны его завершить. Ассоциация с ЕС предоставляет нам такой шанс!
Но для этого необходимо выполнить «домашнее задание», преодолев дефициты, сдерживающие поступь Украины к ЕС.
Определенные шаги в этом направлении власть уже сделала. Так, 25 января 2012 года президент Украины подписал указ «Вопросы содействия развитию гражданского общества в Украине» (№31/2012), которым предусмотрено создание Координационного совета по вопросам развития гражданского общества как вспомогательного органа при президенте Украины. В Коорсовет на паритетных началах вошли представители власти и институтов гражданского общества, в частности такие известные в обществе фигуры, как ректор Киевского национального университета им. Тараса Шевченко Леонид Губерский, руководитель МФ «Відродження» Евгений Быстрицкий, директор БФ «Развитие Украины» Анатолий Заболотный, директор Института демографии и социальных исследований имени М.Птухи НАН Украины Элла Либанова, директор Национального института стратегических исследований Андрей Ермолаев, президент МГО «Фонд качественной политики» Михаил Минаков, вице-президент Ассоциации городов Украины Мирослав Питцик, известные политологи Владимир Фесенко, Антон Финько, социолог Евгений Копатько. Отдельно следует отметить известных региональных лидеров как то: председатель Винницкого областного совета Сергей Татусяк, председатель Харьковского областного совета Сергей Чернов, глава Донецкой ОГА Андрей Шишацкий, глава Кировоградской ОГА Сергей Ларин, глава Ивано-Франковской ОГА Михаил Вышиванюк. Это дает возможность свободно формировать адекватную повестку дня реформ в секторе содействия развитию гражданского общества.
Кроме того, президент Украины поручил НИСИ, с привлечением независимых экспертных центров, подготовить доклад о состоянии развития гражданского общества в Украине.
До последнего времени оценкой состояния гражданского общества в Украине занимались сами общественные объединения и международные организации, проводя рейтинги наподобие Nations in Transit или USAID NGO sustainability Index.
Итак, сегодня впервые на государственном уровне был осуществлен комплексный анализ состояния институтов гражданского общества. При этом Координационный совет предложил главе государства определить соответствующие доклады как приложения к ежегодным Посланиям президента Украины к Верховной Раде Украины, очевидно, понимая приоритетность тематики.
На своем первом заседании 14 марта 2012 года Координационный совет по вопросам развития гражданского общества одобрил проект Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и проект Плана первоочередных мер по ее реализации, которые уже утверждены указом президента Украины от 24 марта 2012 года №212/2012. Проекты Стратегии и Плана прошли широкое общественное обсуждение и являются результатом совместной работы администрации президента Украины и коалиции общественных организаций, которые занимаются темой постоянного развития гражданского общества. Проект Стратегии прошел три публичных обсуждения с привлечением независимых специалистов по вопросам развития гражданского общества. Идею одобрить Стратегию поддержали представители ряда международных организаций (офиса Совета Европы в Украине, ПРООН и др.).
Главными приоритетами Стратегии являются: содействие установлению максимальной открытости, прозрачности и подотчетности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления; увеличение социального капитала как повышение уровня взаимодоверия и взаимодействия в обществе; создание благоприятных условий для образования и функционирования институтов гражданского общества; обеспечение участия институтов гражданского общества в формировании и реализации государственной, региональной и местной политики, в частности путем создания условий для обеспечения широкого эффективного представительства интересов граждан в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, проведение регулярных консультаций (диалога) с общественностью по наиболее важным вопросам жизни общества и государства; введение общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, усиление влияния институтов гражданского общества на формулирование, принятие управленческих решений и реализацию политики органами исполнительной власти, органами местного самоуправления; содействие благотворительной, волонтерской деятельности, другим формам общественной активности и гражданской культуры. Эти приоритеты совпадают с подходами к гражданскому обществу в странах - членах ЕС (Эстонии, Польше, Венгрии, Великобритании, Германии).
В связи с этим центральным понятием Стратегии является «демократия участия». Это понятие используется в современной правовой и политических науках как обобщенное определение «совокупности практик привлечения граждан к разработке, принятию и контролю за исполнением управленческих решений на всех уровнях».
В контексте реализации Стратегии есть уже первые практические результаты. Речь идет, в частности, о принятии Закона Украины «Об общественных объединениях». Его принятие стало возможным при тесном сотрудничестве команды главы государства с гражданским обществом и парламентом. Во время доработки законопроекта в полной мере были учтены Рекомендации Комитета министров государств - членов Совета Европы «О правовом статусе неправительственных организаций в Европе» (СМ/Rec(2007)14) и, наконец, выполнено решение Европейского суда по правам человека от 3 апреля 2008 года в деле «Корецкий и другие против Украины», согласно которому украинский Закон «Об объединении граждан» с 1992 года признан нарушающим Конвенцию о защите прав человека и основоположных свобод.
Принятие Закона Украины «Об общественных объединениях» стало важным шагом на пути приближения Украины к европейским демократическим стандартам: существенным образом упрощены регистрационные процедуры для общественных организаций, общественным объединениям предоставлено право непосредственно заниматься предпринимательской деятельностью (исключительно для достижения уставных целей), что даст возможность значительно усилить институционную состоятельность и независимость общественного сектора; общественным объединениям предоставлено право действовать на всей территории Украины, в том числе и право на свободу объединения юридическим лицам частного права, что соответствует европейским стандартам и т.п.
Принятие парламентом этого закона 334 голосами народных депутатов свидетельствует о наличии консенсуса в парламенте относительно необходимости создания надлежащих условий для гражданского общества в Украине и стало результатом кропотливой работы и диалога власти и гражданского общества.
Среди дальнейших первоочередных задач Стратегии - завершение работы над законопроектом о свободе собраний. Наработка предложений для рассмотрения их парламентом происходит сейчас с учетом рекомендаций Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии), а также положений проекта, наработанного Комиссией по укреплению демократии и утверждения верховенства права. К этой работе привлечены правозащитники представителей судебной ветви власти. Надеюсь, общими усилиями мы сможем ввести «повідомлювальний» порядок проведения мирных мероприятий, обеспечим исполнение Руководящих принципов ОБСЕ относительно свободы мирных собраний, что существенно будет отличаться от проекта предыдущего правительства, раскритикованного Венецианской комиссией.
В краткосрочной перспективе на повестке дня - доработка законопроекта «О благотворительности и благотворительных организациях», который уже на выходе в профильном комитете. Также должны рассмотреть вопрос об усовершенствовании Закона «О волонтерской деятельности»; о внесении изменений в некоторые законы Украины относительно участия общественности в формировании и реализации государственной политики, решении вопросов местного значения; проведение оценки состояния имплементации требований Конвенции ЕЭК ООН (Европейская экономическая комиссия ООН) «О доступе к информации, участие общественности в процессе принятия решений и доступ к правосудию по экологическим вопросам» (Орхусская конвенция), других международных документов в этой сфере и т.п.
Следовательно, определенное движение вперед есть. Вместе с тем сегодня часть «третьего сектора» рассматривает себя как оппозицию к власти. Но оппонирование власти не означает непримиримого противоборства, что дает надежду на сотрудничество.
Следует признать, что во власти есть и те, кто проявляет непонимание европейских подходов и рассматривает гражданское общество как иностранную «пятую колонну», деятельность которой приводит к «дестабилизации политической ситуации в Украине». Отсюда - попытка ориентировать государственную политику в этой сфере в направлении ее чрезмерной секъюритизации, обосновывая запреты и ограничения деятельности институтов гражданского общества «интересами национальной безопасности». Подобные устаревшие подходы явным образом противоречат курсу модернизации страны, который реализовывает президент Украины Виктор Янукович.
Таким образом, принятие стратегических документов государственной политики содействия развитию гражданского общества, принятие законодательства, создание адекватной институционной модели отношений власти и общественности способны сломать деструктивные подходы к диалогу как во власти, так и в гражданском обществе.
Известный российский юрист Влад Нерсесянц в свое время заметил, что право как форма свободы возможно только там, где люди не только адресаты действующего права, но и творцы и защитники права, и в этом смысле - активные участники правовой политики. Там же, где люди - только объекты правовой политики, вместо права как формы свободы людей, действуют навязываемые им приказы отчужденной от них власти.
Марина Ставнийчук. Конституционная ассамблея - шанс модернизировать страну,
или Методология демократии «без прилагательных» // «Зеркало недели. Украина», №2, 21 января 2011 г.