В ZN.UA (№18) опубликована статья С.Гриневецкого "Административно-территориальное устройство: где выход?", вызвавшая резонанс в экспертной среде. Действительно, реформирование административно-территориального устройства страны - одна из неотложных и, вместе с тем, сверхсложных проблем ее развития, которая по своей значимости стоит в одном ряду с самыми судьбоносными решениями, принимавшимися в Украине за годы ее независимости.
Как член многих рабочих групп по решению этой проблемы и научный руководитель Генеральной схемы планировки территории Украины хочу подключиться к этой дискуссии.
Многие высказывания автора о недостатках существующего административно-территориального устройства бесспорны. Однако автор, на наш взгляд, непоследователен. С одной стороны, утверждается, что административно-территориальное деление должно формироваться не сверху вниз, а снизу вверх. С другой - складывается впечатление, что вся обширная статья сориентирована на обоснование приоритетности реформы именно на верхнем уровне. Но весьма спорно, что при этом "возрастут интенсивность и прочность внутрирегиональных связей, значительно уменьшится количество депрессивных регионов, не будут такими полярными разрывы в социально-экономическом развитии". Автор почему-то оправдывает такой подход тем, что отсутствие дорог и сокращение маршрутов межселенного транспорта не позволит реформировать административно-территориальное устройств о на самом важном - нижнем уровне, где должна удовлетворяться подавляющая часть потребности граждан в услугах. Но почему укрупнение областей позволит решить эту проблему? Наоборот, выявление границ будущих общин позволит установить направленность и очередность развития транспортной инфраструктуры.
В статье утверждается, что системная реформа базируется на трех китах: содержание, средства и конечная цель проведения. Очевидно, что вначале должна быть сформулирована понятная и поддерживаемая обществом цель реформы. Четкого ответа на этот вопрос, безусловной приоритетности здесь человеческого измерения в статье нет. Очевидно, это может быть объяснено тем, что за все годы независимости не была сформулирована стратегическая цель развития страны.
Выдающийся украинский ученый М.Туган-Барановский утверждал, что задача власти - обеспечить благосостояние граждан и рост их культурного уровня. Как же решаются эти задачи? Средняя зарплата в Украине - 3 тыс. грн, с учетом вычетов - примерно 2,5 тыс. грн. А по калькуляции Киевского зоопарка на пропитание мартышки необходимо 100 грн ежедневно. И она не тратится на одежду, оплату услуг ЖКХ, транспорт и т.д. Содержание большинства программ ТВ дает ответ и в отношении культуры.
Очевидно, что развитие экономики не может быть целью, а только средством решения социальных проблем развития страны.
Целью реформы должны быть исключительно интересы человека: обеспечение комфортной и безопасной жизни каждого украинского гражданина, создание условий для предоставления населению всего комплекса качественных и недорогих административных и социальных услуг. Должна быть обеспечена пространственно-временная равнодоступность всех граждан (независимо от их местожительства) к ресурсам развития человеческого потенциала.
Сориентированное на интересы людей реформирование административно-территориального устройства должно обеспечить повышение конкурентоспособности его единиц, благоприятные условия для полноценного развития человека и продемонстрировать молодежи и людям среднего возраста возможность эффективно реализовать себя на своей малой родине. Таким образом будут созданы условия и для позитивного развития экономики.
Критерием успешности реформы должен стать рост стоимости рабочей силы, земли и другой недвижимости, позитивная динамика миграции населения.
Пространственные рамки новых административно-территориальных единиц определяются иерархией систем расселения разного уровня, установленной в Законе Украины "О Генеральной схеме планировки территории Украины".
Система расселения - это территориально сосредоточенная совокупность поселений с их окружающим пространством, сложившаяся исторически (или складывающаяся) в Украине на основе устойчивых функциональных взаимосвязей (производственных, трудовых, культурно-бытовых, рекреационных и т.д.) и общности тяготения к центру системы - городу, который фокусирует отмеченные выше взаимосвязи, осуществляя их достаточно развитой сетью транспортной инфраструктуры, и характеризуется самым большим количеством населения, а также более высоким в системе административным статусом, экономическим и социально-культурным потенциалом.
Законом "О Генеральной схеме планировки территории Украины" установлено, что базовыми видами таких образований есть общегосударственная, межобластные, областные, межрайонные, районные и внутрирайонные системы расселения. В результате определяется совокупность существующих административно-территориальных единиц, имеющих общие межрегиональные, региональные и внутрирегиональные интересы.
Исходя из объективно обусловленной вызовами времени социологизации критериев реформирования административно-территориального устройства, его стратегическая идея заключается в:
• последовательной передаче части функций по предоставлению соответствующих (уникальных, эпизодических, периодических) услуг населению из каждого высшего уровня административно-территориального устройства на более низкий;
• сгущении центров по предоставлению отмеченных услуг и укрупнении административно-территориальных образований;
• приоритетности критерия доступности граждан к объектам по предоставлению услуг.
Поэтому при определении основных параметров новых административно-территориальных единиц нормироваться, прежде всего, должны количественные показатели этой доступности (предельно допустимые расходы времени на получение услуг), а также людность центра указанной единицы, от чего зависят качество и эффективность предоставления услуг, возможность привлечь и сохранить квалифицированные кадры для сферы услуг и т.д.
Критически неотложным является реформирование на нижнем уровне. Особенно это касается будущего самой проблемной территориальной общины - сельской. На этом уровне должны быть обеспечены потребности граждан в получении повседневных, а также периодических услуг на уровне существующих районных центров при затратах времени не более 30 минут. Эта доступность должна быть или пешеходной (при расстоянии до 2 км), или транспортной.
Главным результатом становления новых административно-территориальных единиц низшего уровня является обеспечение формирования реального субъекта местного самоуправления - общины, которая будет иметь необходимые финансовые и материальные возможности для выполнения делегированных государством функций и предоставления населению общественных услуг на уровне гарантированных социальных стандартов. Это требует укрупнения существующей сети низовых административно-территориальных единиц, потому что подавляющее большинство территориальных общин (прежде всего сельских, поселковых, малых городов) не имеют финансово-экономической самодостаточности для реализации полномочий, возложенных на них Конституцией Украины, Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине". И в Европейской хартии о местном самоуправлении при определении этого понятия говорится, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения".
Количество административно-территориальных единиц низшего уровня будет составлять 2–2,5 тыс. То есть плотность центров по предоставлению услуг районного уровня возрастет в 4–5 раз.
Целесообразность укрупнения второго звена административно-территориального устройства обусловливается:
- недостаточным социально-экономическим потенциалом подавляющего большинства районных центров;
- периферийным расположением 18 из 24 областных центров, что существенно снижает качество выполнения ими центральных административных, хозяйственных и культурно-бытовых функций (Одесса, Ужгород, Луцк и др.).
В связи с этим для обеспечения приемлемой транспортной доступности таких центров необходимо постепенное уплотнение их сети. В сущности, центры административно-территориального устройства второго уровня должны взять на себя предоставление той номенклатуры услуг населению в зоне своего влияния, которую сегодня предоставляют рядовые областные центры. Для реализации своих функций центры таких образований должны иметь соответствующий потенциал, способный обеспечить ускоренное развитие второго эшелона полюсов роста, уравновешивая пространственную структуру хозяйственного комплекса Украины. В состав предложенной сети центров (кроме сегодняшних региональных "столиц") должны входить вторые по численности населения города, другие поселения областного (республиканского) значения, перечень которых установлен в Генеральной схеме планировки территории Украины (например, Белая Церковь - в Киевской области, Жмеринка, Могилев-Подольский - в Винницкой, Кривой Рог, Никополь, Павлоград - в Днепропетровской областях и т.д.).
Количество и границы этих единиц практически совпадают с границами образованных в Украине в
1929 г. округов.
Так, в составе нынешней Киевской области существовали два округа: Киевский и Белоцерковский, в Черниговской - три: Черниговский, Нежинский и Прилукский, в Житомирской - три: Житомирский, Бердичевский и Могилев-Подольский.
Пространственной основой формирования среднего звена новых административно-территориальных единиц должны быть межрайонные системы расселения.
Актуальность формирования таких образований обосновывается и тем, что ряд центральных органов исполнительной и судебной власти уже создали свои межрайонные структуры. К ним принадлежат Служба безопасности Украины, Генеральная прокуратура, Налоговая служба, Минприроды, "Укртелеком", "Укрпочта" и т.п. На межрайонной основе формируются избирательные округа.
Плотность центров по предоставлению услуг областного уровня возрастет втрое.
Украина - крупнейшая по площади территории страна в Европе, а ее столица смещена к северу. Для улучшения условий получения уникальных услуг (столичного уровня) и предотвращения гипертрофированного роста Киева целесообразно развитие соответствующего социально-культурного потенциала крупнейших городов, уже сегодня дублирующих часть столичных функций: Харькова, Донецка, Днепропетровска, Одессы, Львова. В них функционируют отделения НАН Украины, клиники АМН Украины, классические университеты, оперные театры, финансирующиеся за счет госбюджета. Эти города относительно равномерно расположены в восточной части страны. В пространстве между Киевом и сдвинутыми к границам Львовом и Одессой отсутствует такой центр. В Генеральной схеме предлагается, что в перспективе к числу дублеров столицы может быть отнесен и город Винница. Таким образом, уникальные услуги смогут предоставляться не только в Киеве, но еще в пяти–шести городах. В Генеральной схеме они рассматриваются как центры межобластных систем расселения и в дальней перспективе могут стать ядрами формирования административно-территориальных единиц высшего уровня.
Этот статус сохранят и Автономная Республика Крым, города Киев и Севастополь.
Для достижения общественного консенсуса на первом этапе предлагается сохранить существующие административно-территориальные единицы - пока не будут созданы необходимые законодательные предпосылки, развита соответствующая инфраструктура, и все субъекты общественного развития не убедятся в целесообразности создания новой системы административно-территориального устройства. И автор, безусловно, прав, что реформа должна быть весьма продолжительной по времени. Прав он и в том, что на этом этапе целесообразно создание координирующих органов (по типу совнархозов). Но они должны функционировать не только на межрегиональном, но и на внутрирегиональном уровне в границах будущих административно-территориальных единиц. Особенно это относится к нижнему уровню, где, по примеру многих зарубежных стран, должно быть налажено эффективное межмуниципальное сотрудничество.
Такой подход:
во-первых, снимает проблему форсирования укрупнения административно-территориальных единиц и обеспечивает постепенность достижения на позитивном опыте совместных действий общественного согласия относительно этих процессов;
во-вторых, обеспечивает каждому гражданину на демократических принципах возможность свободного выбора места получения соответствующей услуги независимо от того, в пределах какой административно-территориальной единицы (населенный пункт, район, область) он проживает. Это касается, например, юго-восточной, западной и южной частей Кировоградской области, население которых тяготеет к расположенным в соседних областях таким центрам по предоставлению социально-культурных услуг как Кривой Рог (Днепропетровская область), Умань (Черкасская область), Кременчуг (Полтавская область).
Представляется несомненной первоочередность постепенного и одновременного реформирования административно-территориального устройства на нижнем и среднем уровнях.
Важно учесть, что в Украине в 2015 г. 40% административных услуг граждане должны получать без посещения чиновника, а через систему электронного управления. Конечно, уровень компьютеризации сел пока недостаточен, но есть почта. А в Бразилии уже сегодня каждый школьник обеспечен ноутбуком. Внедрение IT позволит быстрее и дешевле решить проблему получения административных услуг: ведь тогда расстояния и качество дорог не имеют значения.
Достоинством высказанных предложений является, на наш взгляд, возможность безотлагательного и безшокового для общества начала реформирования административно-территориального устройства страны в рамках действующего законодательства. Необходимо только активизировать разработку схем планировки территории районов. В них обосновывается состав будущих общин.