Однако мешают этому две проблемы: необходимость финансировать существующие расходы на пенсионное обеспечение и отсутствие инвестиционных инструментов, которые можно было бы использовать для реализации накопительной системы. Впрочем, учитывая обанкротившееся состояние пенсионной системы, решение вопроса устойчивого финансирования расходов на содержание пенсионеров является самостоятельной задачей, даже если накопительная система не будет внедрена. Мы попытались разобраться, происходит ли детенизация заработных плат, и каких результатов достигло правительство, внедряя реформу (см. "Детенизация зарплат. Как выиграть, не проиграв?", ZN.UA №7 от 23 февраля 2018 г.). Теперь следует рассмотреть вариант реформирования пенсионной системы и дальнейшей детенизации, представляющийся наиболее приемлемым.
Предложения для детенизации зарплат и начала пенсионной реформы
На первом этапе начисление единого социального взноса (ЕСВ) ограничивается путем уменьшения максимальной базы для начисления ЕСВ до двух минимальных заработных плат (МЗП). На втором этапе - до одной МЗП, на третьем - ЕСВ отменяется. На первых двух этапах ЕСВ уплачивается непосредственно в бюджет. Расходы на выплату пенсий финансируются непосредственно из бюджета за счет ЕСВ, части налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и других поступлений в бюджет. После отмены ЕСВ финансирование происходит за счет других поступлений в бюджет. В этом случае обозначенную пенсию следует называть пособием по возрасту, что также уменьшит путаницу с дальнейшим внедрением накопительной пенсионной системы, желательно добровольной.
На первом этапе также ликвидируются Пенсионный фонд и Фонд социального страхования. Функция по начислению пенсий (пособия по возрасту) максимально автоматизируется и передается в Министерство социальной политики или Министерство финансов. Функция по выплате и доставке пенсий по тендеру передается банку, который предложит самые лучшие условия. Учитывая объем средств, которыми будет оперировать банк, текущие затраты на доставку пенсий (почти 2 млрд грн) могут быть существенно уменьшены. Следовательно, от ликвидации Пенсионного фонда экономия бюджетных средств может достичь 4,7 млрд грн ежегодно.
Ликвидация Фонда социального страхования обеспечивает дополнительные поступления в бюджет в виде ЕСВ (который не будет распределяться) на уровне 30 млрд грн. Из 22% ЕСВ в Пенсионный фонд направляются только 18,8%. Остальные 3,2%, составившие в 2018 г. приблизительно 30 млрд грн, направляются в Фонд социального страхования. На сайте Фонда не удалось найти хотя бы один отчет об использовании средств. На сегодняшний день это самый непрозрачный субъект, распоряжающийся миллиардами гривен налогоплательщиков. Фонд нужно ликвидировать, а функции страхования должны выполняться страховыми компаниями по договорам с субъектами предпринимательства. То есть для предприятий с определенным риском производства страхование становится обязательным. Система компенсации нетрудоспособности в связи с болезнью должна быть полностью за счет работодателя. Но для многих из них это уже факт, с учетом компенсации первых пяти дней больничного за счет работодателя. Но это отдельная тема.
Снижение нагрузки на фонд оплаты труда приведет к детенизации зарплат и увеличению поступлений от НДФЛ, что и будет компенсатором потерь бюджета от отмены ЕСВ. Но это не произойдет немедленно, поэтому и предлагается поэтапность, которая, впрочем, не исключает необходимости поиска средств для покрытия уменьшения поступлений от ЕСВ.
Ограничение начисления ЕСВ двумя МЗП обеспечит поступления в бюджет на уровне 160 млрд грн (при условии, что все 22% будут направлены в государственный бюджет). Расчет сделан, исходя из предположения, что в течение 2019 г. 5 млн работников будут получать доход в сумме не менее 4,2 тыс. грн и 5 млн - от 4,2 тыс. до 8,4 тыс грн и выше. Еще минимум 10 млрд грн поступят на протяжении года от физических лиц-предпринимателей. В этом случае бюджет получит на 32 млрд грн меньше по сравнению с поступлениями 2018 г. Эта сумма уменьшается на сумму экономии бюджета от начисления ЕСВ на зарплаты бюджетных учреждений и организаций, превышающие две МЗП. Более 700 тыс. работников бюджетной сферы получают зарплаты в диапазоне от 8,4 тыс. до 60 тыс. грн, что превышает две МЗП. Таким образом, расходы бюджета на выплату таких заработных плат в сумме, превышающей 8,4 тыс. грн, не будут облагаться ЕСВ. Это расходы бюджета на оплату труда приблизительно в сумме 90 млрд грн в год, а экономия за счет уменьшения базы для начисления ЕСВ составит почти 20 млрд грн. Таким образом, остается покрыть 12 млрд грн.
Для компенсации этих потерь за счет расширения базы для начисления НДФЛ (соответственно, увеличения поступлений НДФЛ) понадобится некоторое время - год или даже два. Где взять деньги для финансирования расходов в течение этого времени?
Например, в бюджете 2019 г. заложены почти 180 млрд грн по такому функциональному показателю, как экономическая деятельность. Детенизация зарплат приведет к увеличению поступлений в бюджет от НДФЛ, а следовательно, перенаправление части средств, запланированных на экономическую деятельность, на покрытие потерь от уменьшения ЕСВ можно считать наиболее перспективной экономической деятельностью государства.
Как показывает ситуация с предыдущим снижением ЕСВ до 22%, дальнейший рост НДФЛ происходит с кумулятивным эффектом. Этого же следует ожидать и от дальнейшей отмены ЕСВ. То есть для дальнейшего снижения нагрузки на фонд оплаты труда путем уменьшения базы для начисления ЕСВ до одной МЗП должен появиться дополнительный ресурс от увеличенного поступления НДФЛ.
Ликвидация Пенсионного фонда даст экономию расходов бюджета на уровне 4,7 млрд грн. Ликвидация Государственной службы по вопросам труда даст экономию бюджета на уровне 600 млн грн. Ликвидация Государственной экологической инспекции - 363 млн грн. Ликвидация Государственной архитектурной инспекции - 193 млн грн. Ликвидация Государственной службы Украины по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей даст экономию бюджета на уровне 4,8 млрд грн.
За счет сокращения финансирования Государственной фискальной службы можно дополнительно получить 6 млрд грн. Так, финансирование ГФС в 2018 г. составило
11,7 млрд грн. За счет налоговых поступлений в 2018 г. бюджет получил 979 млрд грн. То есть Украина потратила 1,2% от собранных налогов на организацию их сбора. К примеру, в Эстонии на сбор налогов тратят 0,34%, или почти в четыре раза меньше. Поэтому есть все основания говорить о возможности уменьшить финансирование ГФС по крайней мере на 6 млрд грн. Бесспорно, это включает значительное сокращение численности работников и функций ГФС.
Таким образом, за счет ликвидации коррупционных атавизмов советских времен и уменьшения финансирования ГФС можно получить почти 16 млрд грн ежегодной экономии. Но на это потребуется какое-то время, пока пройдут процедуры увольнения и ликвидации.
Если начать реализовывать предложенный вариант немедленно, то 12 млрд грн можно получить за счет недофинансирования статей бюджета по таким функциональным назначениям, как экономическая деятельность в части субсидирования субъектов предпринимательской деятельности. Начать реализовывать это надо как можно быстрее.
Отдельно следует рассмотреть идею о финансировании расходов на текущие выплаты пенсий за счет сдачи в аренду земли, находящейся в государственной собственности.
После решения вопроса с финансированием пенсионеров и уменьшением нагрузки на фонд оплаты труда откроется возможность для создания в Украине накопительной пенсионной системы. Но это должна быть, по крайней мере на первом этапе, добровольная система. При достижении пенсионного возраста или трудового стажа каждый имеет право на получение пособия по возрасту в размере на уровне, например, 100 долл. Желающим продолжать финансировать солидарную пенсионную систему, возможно, следует предоставить право платить в бюджет определенную часть суммы, что даст право на получение повышенного пособия по возрасту.
Объяснения к предложениям
Необходимость снижения давления на фонд оплаты труда находит поддержку в обществе и правительстве. Но существуют различные взгляды на то, как этого достичь. Почему именно уменьшение максимальной базы для начисления ЕСВ, а например, не уменьшение ставки ЕСВ или ставки НДФЛ?
Во-первых, это объясняется конечной целью - полная ликвидация уплаты ЕСВ в нынешнем виде. Во-вторых, предыдущий опыт снижения ЕСВ показал, что детенизация произошла прежде всего на уровне дохода более трех МЗП. Уменьшение базы для начисления ЕСВ до двух МЗП будет означать существенное сокращение актуальной ставки для дохода, например, выше 20 тыс. грн. Следовательно, чем выше зарплата, тем меньшей станет нагрузка на фонд оплаты труда. Это позволит отказаться от выплаты зарплаты в конвертах компаниям, использующим высококвалифицированный персонал. Кроме того, это сделает более выгодным платить более высокие зарплаты.
Не следует бояться, что начнут использовать высокие зарплаты для снижения нагрузки даже на две МЗП. Во-первых, сейчас уже используют, а в связи со снижением нагрузки такая практика будет только сокращаться. Во-вторых, те, кто будет этим заниматься, все равно заплатят НДФЛ, а увеличение поступлений от НДФЛ будет свидетельствовать о детенизации зарплат, что является главной задачей этой реформы. В-третьих, на первом этапе это две МЗП, на втором - одна, а на третьем ЕСВ вообще отменяется. Каждый выйдет в тот момент, когда экономически станет выгоднее платить всю зарплату официально. Украинские реалии показали, что иного пути детенизации заработных плат не существует.
Еще один важный аспект. Можно много объяснять работникам и работодателям, что начисления на фонд оплаты труда, уплачиваемые работодателями, это вроде бы налоги того же работника, но на практике восприятие этих вещей другое. Работника мало волнует ЕСВ за счет работодателя, а работодатель рассматривает ЕСВ как налог, уплачиваемый за его счет. Следовательно, важным в вопросе детенизации зарплат является достижение максимальной нейтральности выплаты заработной платы для работодателя. В этом случае именно работодатель будет заинтересован платить все официально. А это означает, что у государства будет информация о лицах, получающих зарплаты и субсидии. Это позволит навести порядок в выплате дотаций, а значит, это дополнительная экономия средств бюджета, что также на определенном этапе станет компенсатором отказа от ЕСВ.
Ликвидация упомянутых выше органов власти и Пенсионного фонда - не слишком ли это?
Любой государственный орган всегда сможет обосновать необходимость своего существования. По большому счету, процесс ликвидации государственных органов и уменьшения численности государственных служащих так и не начался в Украине. Да, есть пример ГАИ. Возможно, еще несколько. Но преимущественно это реформирование путем присоединения одного органа к другому, переименования и т.п.
Главная проблема существования большого количества государственных служащих и органов даже не в расходной части бюджета, хотя это значительная нагрузка для него (только на зарплаты в 2019 г. будет потрачено более 200 млрд грн), а следовательно, и в увеличении нагрузки на налогоплательщиков. Главная проблема в том, что государственные чиновники начинают создавать себе занятость, обосновывать свою нужность, выдумывать законодательство, соблюдение которого потом они же и будут контролировать. Все это головная боль для развития экономики и условий ведения бизнеса.
Работая над этим материалом, я пересмотрел значительное количество отчетов и презентаций, подготовленных Пенсионным фондом. Напоминает подготовку бизнесмена к встрече с будущим инвестором. Все это выглядит содержательно и качественно. Но возникает вопрос: а зачем все это мне, пенсионеру или любому плательщику ЕСВ, за счет которого платится 4,7 млрд грн на содержание Пенсионного фонда?
Пенсионный фонд демонстрирует, что он является атавизмом реформы, направленной на снижение нагрузки на фонд оплаты труда. Аргументы об увеличении поступлений от НДФЛ в связи с уменьшением ЕСВ не воспринимаются, поскольку для Пенсионного фонда имеют значение только поступления в виде ЕСВ. Поэтому Пенсионный фонд, пока он существует, будет расширять максимальную величину для начисления ЕСВ, увеличивать базу для ЕСВ другим образом, поскольку это для него естественно, - он пытается выжить и быть безубыточным. Для госслужащих, работающих там, это нормальное исполнение их обязанностей. Но нужны ли они обществу? И этот вопрос касается не только Пенсионного фонда. Такой же вопрос возникает к Министерству финансов, Минсоцполитики, МЭРТ, на содержание которого в этом году заложено свыше 6 млрд грн.
Пенсионный фонд сейчас пытается обосновать предоставление ему дополнительных полномочий для проверок и штрафов, старается расширить свой штат. И все это происходит бесконечно. Как, собственно, и "реформа" ГФС - туда-сюда. А цена содержания для бюджета растет ежегодно.
Пример с ГАИ демонстрирует, что органы должны ликвидироваться, и уже жизнь должна показать, нужны ли вообще регулирование и контроль в определенной сфере. Поэтому от презентаций в виде Power Point надо переходить к ликвидации и сокращению.
Несомненно, сокращенных работников бюджетной сферы нельзя оставлять без государственной поддержки (например в течение двух лет). Это соответствует европейской практике и упростит процедуру сокращения, хотя и обернется дополнительными расходами бюджета, которые тоже надо считать. Но это меньшее зло, чем непомерный штат работников, создающий проблемы для развития экономики, оправдывая свою занятость, а как следствие, предоставляя низкий уровень государственных услуг.