Причин этих явлений можно назвать несколько. Главная из них порождена влиянием политических факторов, в частности, приближением череды выборов. И здесь технология манипулирования общественным мнением в свою пользу довольно проста. В общественный дискурс вбрасываются сразу несколько информационных сообщений, потом отслеживается, какой информационный пузырь быстрее надуется, и на нем формируют свои рейтинги наши политики.
Яркий пример - президент с его поддержкой законопроекта о налоге на выведенный капитал или с инициативой создания Национального бюро фискальной безопасности (о рисках этого проекта см.: "Нацбюро финансовой безопасности. Неуместность уместного", ZN.UA, № 10 от 17.03.2018).
Еще одна причина того, что в общественном дискурсе постоянно появляются пустышки, не заслуживающие внимания и серьезного разговора, заключается в отсутствии постоянной системы исследований и анализа политики (подробно об этом в предыдущем выпуске ZN.UA Егор Стадный, "Доказательная политика"). Органы власти, отмечает он, которым такой анализ необходим, не располагают средствами на его заказ; а финансирование за счет международных доноров несистемное и не может быть постоянным. Могу подписаться под каждым словом этого вывода автора упомянутого материала. Фактически это означает, что в стране отсутствует слаженный и действенный механизм институционального обеспечения формирования политики, когда как минимум на этапах разработки и оценки политики нужны именно независимые think tank.
Именно из-за отсутствия такого механизма каждый из новоизбранных руководителей государства заявляет, что покажет, как руководить страной, когда нужно повысить свой рейтинг, или рассказывает, что во всем виноваты "папередники", когда нужно объяснить причины собственных неудач.
Другая причина банальна - элементарная некомпетентность тех, кто находится на политических должностях и формирует повестку дня реформ. Одним из таких хайпов стало заявление министра социальной политики о необходимости ввести регрессивную шкалу ЕСВ и снять ограничения на предельный размер базы этого взноса. Это якобы позволит детенизировать высокие заработные платы, уменьшить дефицит Пенсионного фонда и т.п. Как бесконечна человеческая уверенность в невероятном.
Неужели никто из подчиненных не может объяснить министру элементарных вещей? Например, что в РФ в начале 2000-х годов уже был подобный эксперимент, и от него за пару лет отказались, ведь в условиях даже более жесткого административного контроля это ни к чему хорошему, кроме увеличения дефицита солидарного пенсионного фонда РФ, не привело. На уменьшение или увеличение хронического дефицита отечественного Пенсионного фонда уже ничто не может повлиять в ближайшее время, просто хотелось бы посмотреть на человека не из государственного сектора экономики, который получает заработную плату, скажем, 100 тыс. грн в месяц и не находится на третьей группе упрощенной системы. Золотое правило налогов: если есть возможность платить по меньшей ставке, то все будут платить именно по ней. Поэтому пока существует упрощенная система налогообложения, любые попытки детенизации фонда оплаты труда остаются просто хайпами.
Последний хайп, например, - это заявление министра финансов о реформировании ГФС путем разделения на налоговую и таможенную службы. Снова. Вот вам. Шесть или семь лет усилий по объединению этих служб, оказывается, прошли даром. Да, успехи на этом пути довольно скромные, но это не повод перечеркнуть все сделанное. Осталось полшага до слияния баз данных налогового и таможенного блоков, совсем немножко до системы, когда мы сможем осуществлять сквозной мониторинг товаров от момента пересечения границы до покупателя, контролировать уплату пошлины и налогов. В этом хайпе намешано немало всего: желания показать, как надо управлять страной, потребности повысить рейтинг, немножко невежества. Но наибольший эффект для инициаторов заключается в достижении сразу всех поставленных тактических задач, главная из которых несколько скрыта от глаза рядового гражданина. А именно - поскольку на выборы нужны деньги, то с целью создания иллюзии политической конкуренции провластным политикам нужно диверсифицировать источники средств на предвыборную гонку. Ведь никто за свои кровные участвовать в ней не собирается.
Очередной министр финансов собирается реформировать ГФС. Ирония судьбы заключается в том, что когда нереформированную службу, фактически без руководителя, на некоторое время оставляют в покое, оказывается, что она работает довольно неплохо. Плательщики налоги платят добровольно, план выполняется и какие-то нововведения в системе администрирования понемногу происходят. Парадокс, да и только!
Искренне надеюсь, что ошибаюсь, но есть ощущение, что наши министры реализуют не собственную политику в сфере своей ответственности. Они являются только проводниками чьей-то другой воли в хорошо построенной иерархии политиков с hidden agenda. С другой стороны, в этом нет ничего странного, ведь занять такую должность при действующей системе государственного управления почти невозможно без существенных уступок и компромиссов, которые априори сводят на нет все возможные реформаторские замыслы.
Самый большой хайп этого года - налог на выведенный капитал (НнВК). Сколько копий было сломано вокруг него, приведено аргументов pro и contra, проведено форумов, круглых столов, конференций, что и вспомнить тяжело. Здравый смысл вроде бы побеждает, ведь все понимают, что для того, чтобы что-то облагать налогами, его выводя, надо что-то завести. А с инвестициями в страну беда, особенно с иностранными. Они на самом низком уровне за последние годы, и, как отмечают эксперты, приток инвестиций в страну абсолютно не зависит от налоговых факторов. Для крупного иностранного капитала мы остаемся интересной и перспективной страной для инвестиций в основном благодаря дешевой рабочей силе и удобному географическому положению. Основных сдерживающих факторов несколько, и они, еще раз подчеркиваю, никак не связаны с налогами или налоговой политикой государства. Главная проблема - это высокий уровень коррупции и защита прав собственности. Согласно последнему исследованию аудиторской компании PWC "Всемирное исследование экономических преступлений и мошенничества в 2018 году: результаты опроса украинских организаций" два первых из пяти топовых видов экономических преступлений в Украине - это как раз взяточничество и коррупция и незаконное присвоение имущества, другими словами, рейдерство. При этом статистика случаев коррупции и взяточничества согласно ответам респондентов в Украине выросла до 73% в 2018 г. по сравнению с 56% в 2016-м. Вот вам и эффективность деятельности всех вместе взятых антикоррупционных органов!
О фискальных рисках, возникающих в случае введения этого налога, не буду упоминать, все, кто следит за ходом этой публичной дискуссии, в курсе цифр. Добавлю несколько важных, по моему мнению, аргументов против внедрения этого налога, которые почему-то остались без внимания экспертной среды.
Во-первых, стремясь куда-то интегрироваться, мы не можем иметь структуру налоговой системы, отличающуюся от тех стран, с которыми предполагается экономическая интеграция. Нас просто в такие союзы не примут. НнВК в той или иной форме существует только в нескольких странах, и эти исключения лишь подчеркивают общее правило. В частности, в ЕС давно осуществляется проект СССТВ (common consolidated corporate tax base), цель которого - наработка общих подходов стран - членов ЕС к определению базы налогообложения налогом на прибыль корпораций. Если мы введем НнВК, и эта попытка окажется неэффективной, то восстановление функционирования классической формы налога на прибыль будет почти невозможным, а это в свою очередь еще на годы отдаляет нас от такой желанной евроинтеграции.
Во-вторых, почему-то большинство адептов НнВК забывают то, что подчеркивал еще Ричард Масгрейв. Предприятие или юридическое лицо, в данном случае как налогоплательщик на прибыль или выведенный капитал, - это только "правовая абстракция", являющаяся определенной юридической формой организации производственного процесса. За каждым юридическим лицом стоит физическое лицо или группа физических лиц его владельцев, и в случае внедрения НнВК возникает ситуация, когда эти люди не будут платить в этой стране никаких налогов. В свою очередь профессор В.Вишневский отмечает, что этот подход не учитывает того факта, что "нераспределенная и необлагаемая налогом прибыль может быть каналом утечки платежеспособности индивидов". "Его существование создает предпосылки для нарушения фундаментального налогового принципа горизонтального равенства", - отмечает он, и, добавлю от себя, ощущения справедливости налогообложения.
Хотите вводить НнВК, не нарушайте принцип справедливости. Согласно интеграционистскому подходу проблема налогообложения прибыли корпораций решается путем объединения всех корпоративных источников дохода в базе индивидуального подоходного налога. В частности, в форме внедрения двойного подоходного налога (так называемый Dual Іncome Tax, или синтетический налог на капитальные доходы), который многими мировыми ведущими учеными в сфере налогообложения рассматривается как ближайшая и вполне реальная перспектива. Кстати, в Скандинавских странах он функционирует уже давно и вполне успешно. Предпосылкой к этому является развитие цифровых технологий и всего, что с ними связано, поскольку аккумуляция информации о всех доходах и активах физического лица из разных источников в одном реестре позволяет ввести единую шкалу ставок или ставку для капитальных, трудовых, имущественных доходов и т.п.
Итак, за красивыми презентациями и речами мы видим, что на самом деле потенциальными бенефициарами НнВК можно считать только отечественный крупный бизнес, за которым, в свою очередь, в большинстве случаев стоят наши известные олигархи или провластные предприниматели. В результате наступления на офшоры в мире активы самых богатых украинцев оказываются под угрозой, поэтому очень хочется получить легальный офшор в Украине.
Но самым вкусным хайпом является законопроект, разработанный совместно Минфином и НБУ, по имплементации отдельных мер BEPS в налоговое законодательство Украины. Здесь ожидаю получить за свои мысли наибольшее количество критики типа "мы имплементируем лучшие международные стандарты", "если мы этого не сделаем, то будут санкции" и т.п. Поэтому хочу сразу отметить, что я утверждаю, что этот рецепт лечения нашей экономики вырван из реального экономического контекста, обстоятельств места и времени, поэтому, как показывает наша же практика, он не срабатывает. Это самолечение уже нам дорого обходится. Тонкие инструменты налаживания налоговой системы, к которым, вне сомнения, относятся такие меры BEPS, как усовершенствование контроля по трансфертным ценам и правила отчетности в разрезе стран для международных групп компаний, могут быть эффективными для отечественной системы налогообложения ровно настолько, насколько антидепрессанты для неандертальца. Об антидепрессантах, как и об BEPS, современная наука знает все, - как они работают и влияют на современного человека. Но это влияние не исследовано не только на здоровье неандертальца, но и близкого к нам по генотипу кроманьонца.
Подобные сверхтонкие инструменты администрирования налогов в стране, где процветает коррупция и нет защиты прав предпринимателей, ни к чему хорошему, кроме увеличения затрат на администрирование налогов, не приведут. С момента внедрения контроля по трансфертным ценам со стороны ГФС, а прошло без малого пять с половиной лет, из более чем нескольких миллионов контролируемых операций проверены немногим более сорока, из которых 14 решений было обжаловано налогоплательщиками в судах. По результатам решений суда в пользу налогового органа было принято только два решения. Доначислено в бюджет за этот период около 400 млн грн. Это за пять лет! За это время совокупные налоговые поступления от уплаты налога на прибыль достигают почти 300 млрд грн. Вместе с тем затраты на администрирование налога на прибыль в связи с необходимостью подавать отчеты по контролируемым операциям налогоплательщиков выросли на порядок со стороны как ГФС, так и плательщиков. В ГФС создаются новые департаменты, цель которых как раз связана с контролем по трансфертным ценам, а налогоплательщики, даже самые квалифицированные, платят сумасшедшие деньги за формирование этих отчетов. Такой отчет одной крупной отечественной компании с иностранными инвестициями в объеме 150 страниц стоит около 600 тыс. грн, или 4 тыс. грн за страницу. Когда мы научимся считать налоговую нагрузку не только по общей сумме уплаченных налогов, но и по затратам администрирования? Это же все непроизводственные затраты экономики.
Наверное, нужно напомнить всем апологетам BEPS, что основное назначение этого проекта, инициированного ОЭСР и G20, заключается в противостоянии правительств разных стран и системы публичных финансов вызовам, порожденным прежде всего цифровой экономикой. То есть когда в первую очередь ТНК, используя преимущества цифровых технологий (возрастающую отдачу от масштабов производства, синергетический сетевой эффект и нематериальные активы) и расхождения между правилами налогообложения в разных странах, занимаются агрессивным налоговым планированием. Один из известнейших примеров - кейс Apple в Ирландии.
Где эти все цифровые гиганты в нашей экономике? Посмотрите структуру нашего экспорта, и все станет понятно. Международный бизнес, присутствующий в Украине, и так платит налоги в полном объеме. Зато согласно этому законопроекту значительно вырастают штрафы за несвоевременную подачу отчетности. По мнению самих разработчиков, эти финансовые санкции драконовские и, возможно, будут ослаблены. Но все равно у фискальных органов возникает дополнительный инструмент дискреционного влияния, с которым так много боремся, наказывать не за проступок, а за процедуру. Другими словами, это значит, что для добросовестного налогоплательщика будет внедрена жесткая система штрафов, вдумайтесь на минутку, за несвоевременное доказательство того, что ты действовал в пределах действующего законодательства! А как же презумпция невиновности? Кстати, в судах та же история, решение в пользу налогового органа чаще всего принимается, не исходя из анализа контролируемых соглашений согласно концепции приоритета сути над формой, а исключительно если существуют какие-то процессуальные недоработки налогоплательщиков.
С учетом этого простейший тест на экономическую целесообразность данного законопроекта, который еще не подан на рассмотрение в парламент, - это оценка финансового эффекта от имплементации норм BEPS в Налоговый кодекс Украины в объяснительный записке. Очень надеюсь увидеть там конкретные цифры, а не общие слова. И пора уже перестать решать имиджевые проблемы теперь уже правительства, но снова за счет обычных налогоплательщиков.
BEPS предусматривает раскрытие физическими лицами - резидентами Украины своего участия в иностранных компаниях, которые они контролируют, и правила налогообложения таких компаний. Возникает вопрос: что налоговые органы или антикоррупционные будут с ними делать? У вас уже есть реестр е-деклараций объемом около 1,5 млн единиц, где вся эта информация должна быть представлена. Каковы экономический и антикоррупционный эффекты? Снова нуль. У государства просто нет интеллектуального ресурса, по крайней мере сегодня, для создания такого сложного механизма контроля объектов налогообложения.
Экономический эффект от BEPS пока стремится к нулю. Существует сугубо политическая уместность этого шага, как сигнал мировому сообществу, что мы со всеми в тренде и присоединяемся к борьбе с уклонением от уплаты налогов. Но перерастет ли этот хайп в реальные действия, зависит не от того, будут ли все упомянутые нормы прописаны в отечественном налоговом законодательстве, а от совсем других факторов.