Украинский парламент буквально завалили законопроектами о реформировании налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Сейчас их три: №3076, 3076-1 и 3076-2. Если очень сжато, то общее содержание двух законопроектов (№3076 и 3076-2) сводится к тому, что нужно ввести прогрессивную шкалу ставок НДФЛ. Это действительно, по крайней мере сугубо теоретически, позволит снизить нагрузку на граждан с меньшими доходами и увеличить для тех, кто получает довольно высокую заработную плату. Но это лишь полшага на пути к более справедливому перераспределению налоговой нагрузки. Кроме того, в №3076-2 предлагается "установить размер минимального необлагаемого налогом дохода для физических лиц с небольшим и средним размером месячного дохода, который будет равняться размеру минимальной заработной платы". На этом, собственно, давно делал акцент и я, говоря о необходимости ввести персональные и стандартные вычитания как элементы модели НДФЛ (см. статьи "Ограниченная налоговая справедливость" и "От фискализации до развития").
Казалось, нужно радоваться, ведь народным избранникам, наконец, хочется справедливости и блага для народа. Но есть проблемные моменты, на которые надо обратить внимание. Ведь их наличие вызывает сомнения в обоснованности и продуманности предлагаемых решений, проще говоря, очевидно, имеем очередной случай политического популизма или, еще хуже, непрофессионализма. Когда отсутствие понимания сути проблемы и направления движения приводит к бесконечным экспериментам методом даже не проб, а исключительно ошибок, которые уже давно ничем хорошим для экономики и общества не заканчиваются. Попробуем это доказать с помощью следующих аргументов.
Во-первых, в отличие от двух законопроектов, предлагающих ввести прогрессивную шкалу ставок налога, в №3076-1 предлагается, наоборот, постепенное уменьшение единой ставки НДФЛ до 16% с 2023 года. Только в связи с этим глаза расширяются от удивления, ведь и законопроект о введении прогрессивной шкалы и законопроект об уменьшении единой ставки предлагают народные избранники от одной политической силы, более того, работающие в одном комитете Верховной Рады! Еще можно понять, если бы в парламенте по поводу модели персонального подоходного налога был идеологический спор между левыми и правыми. Со времен Маркса первым в наследство достался прогрессивный подоходный налог, а вторым от Милля и Хайека - минимальные налоги. Но в нашем случае речь идет не об идеологии, а об амбициях. Поэтому и имеем то, что имеем. Ситуацию из известной басни Крылова о Лебеде, Раке и Щуке, которые тянут воз неизвестно куда. Один вносит законопроект и тут же отзывает его, десять других не могут договориться между собой, в каком направлении вообще двигаться, политические оппоненты предлагают третий вариант. Что называется, ни вашим, ни нашим. Главное - избирателям нравиться.
Во-вторых, самое главное и самое сложное. Должен информировать всех реформаторов НДФЛ, что со шкалой этого налога ситуация намного сложнее, чем с базой налога. Ее конкретные ставки и интервалы доходов, к которым они применяются, требуют тщательных расчетов и не могут быть взяты с потолка. А такое чувство постоянно преследует, к сожалению, после ознакомления с большинством документов, аргументация которых оставляет желать лучшего, ведь ничего, кроме набора стандартных штампов, не содержит.
Во всех упомянутых выше документах, не озаботившись особо расчетами, интервалы доходов определяются цифрами, кратными величине минимальной заработной платы, а какова аргументация при определении ставок, вообще неизвестно. Это может быть в лучшем случае международный сравнительный анализ, и хорошо, если хотя бы среди стран, близких к нам по уровню социально-экономического развития, или какие-то социологические опросы. На самом деле и это не аргументы.
Современная теория налогообложения говорит о том, что интервалы доходов и конкретные величины ставок налога зависят от многих факторов. Это долгая и непростая тема для разговора, но попробую обобщить. Наверное, главный фактор, на который надо обращать внимание, - это распределение населения страны в целом по величине доходов, которое в первом приближении можно построить по данным ГНС Украины, приняв во внимание статистические данные отчета 1-дф (около 10 млн записей), ежегодного выборочного обследования условий жизни домохозяйств (около 10 тыс.) и для характеристики самого высокого интервала доходов - данные ежегодных налоговых деклараций (примерно 700 тыс.). Для полноты картины, очевидно, эту статистику можно дополнять данными е-деклараций. Эта база данных уже довольно большая и постоянно наполняется, что позволяет отследить не только статику, но и динамику процесса. Лишь после того, как мы будем иметь в первом варианте общеукраинский профиль распределения населения по доходам и примем во внимание другие базовые факторы, такие, например, как необходимая величина бюджетных поступлений от уплаты НДФЛ и показатель Парето-распределения, можно рассчитать среднюю эффективную ставку налога и самую высокую, маржинальную.
Под среднюю эффективную ставку налога, которая главным образом характеризует не нормативные величины нагрузки, а реальные для основной части получателей доходов, понимая прирост/уменьшение их плотности распределения на конкретных интервалах, можно подгонять конкретные величины промежуточных ставок налога, начиная с базовой. Таким образом, весьма обобщенно методика расчета шкалы может быть примерно следующей. При этом нужно всегда учитывать влияние такого фактора, как поведенческий эффект от изменения ставок налога, а с этим у нас, учитывая большой теневой сектор экономики, сложнее всего. Конечно, хорошо было бы, если бы было все просто, как записано в №3076-1: "Целью принятия этого законопроекта является создание условий для детенизации экономики, повышения инвестиционной привлекательности Украины, платежеспособности ее граждан…" Но, господа, все сложнее, чем вам кажется! Предыдущие налоговые эксперименты это доказали.
В-третьих, обоснованность, то есть качество объяснительныхзаписок к этим законопроектам, не выдерживает критики. Как nota bene для таких документов, по крайней мере в части оценки решений из сферы налоговой политики, в учебниках написано, что принимают во внимание три критерия:
- бюджетный, предусматривающий оценку того, как предлагаемые изменения повлияют на налоговые поступления;
- благосостояния - как они скажутся на доходах граждан;
- экономического роста - каким образом это повлияет на прирост ВВП.
Для Украины в действительности надо добавить четвертый, а именно - критерий детенизации экономики. По всем критериям должны быть приведены конкретные цифры, смоделированы сценарии развития событий, проведены расчеты, которые должны быть в открытом доступе, чтобы их можно было проверить. На моей памяти лишь одна законодательная инициатива последних лет отвечала такому подходу, - о введении налога на выведенный капитал. Разработчикам тут нужно отдать должное, ведь они хорошо поработали. Во всех других случаях, по моему мнению, не подготовленные должным образом документі можно просто не рассматривать.
В-четвертых, заботясь о благе для всех и предлагая точечные решения, а именно: перераспределение налоговой нагрузки лишь по одному налогу, не учитывают такой важный фактор, как общая структура налоговой системы включительно со всеми альтернативными и упрощенными ее вариантами, искажающими ее целостность. Насколько структура нашей налоговой системы искажена, частично было сказано раньше. Только общая структура налоговой системы дает нам полную картину распределения налоговой нагрузки в экономике, которое оценивают минимум по пяти основным параметрам. Но это тема для отдельного и подробного разговора. С учетом этого надо обратить внимание на то, что точечные решения, как представляется, ничего полезного привнести в нашу систему налогообложения не могут, ведь реформы ради реформ, как в нынешнем случае, априори не могут быть результативными. Куда мы движемся благодаря таким решениям, также не совсем понятно.
И напоследок. Очередной пример политического популизма, а выражаясь образно, налоговой демагогии, - это сигнал для избирателей задуматься над тем, кого мы избираем в высший законодательный орган страны и как мы это делаем. Не говорю, что все без исключения депутаты должны глубоко разбираться в налогах, но по крайней мере входящие в профильные комитеты должны отвечать определенному уровню квалификации. Выводы сделать нужно всем. И самый главный заключается в том, что такое распыление законодательной работы ничего общего с эффективностью экономической диверсификации или политического плюрализма не имеет. Видимо, наши избранники забыли об этом!