Эффективность государственной политики в целом, а также в любой сфере во многом определяется государственными органами, обеспечивающими ее проведение.
Сегодня многочисленные дискуссии ведутся вокруг необходимости внедрить стимулирующие подходы в налогообложении. Речь идет, например, о замене налога на прибыль налогом на выведенный капитал, недопущении злоупотребления специальными режимами налогообложения, такими, как упрощенная система налогообложения, о внедрении дополнительных методов борьбы с теневым рынком (трекинг движения товаров, расширение сферы применения РРО) и т.п.
Однако эффект от реализации любых инициатив, даже самых прогрессивных, зависит прежде всего от эффективности тех государственных учреждений, которые обеспечивают их внедрение.
По результатам исследования Американской торговой палаты (ACC), налоговые и таможенные органы занимают второе место среди наиболее коррумпированных органов после судов. Можно пытаться опровергнуть цифры исследования, критикуя методологию, целевую аудиторию или что-то еще, но, безусловно, это плохой сигнал о низком уровне доверия к ГФСУ со стороны плательщиков и общества.
Подобная ситуация является угрожающей для налоговой сферы государства.
С одной стороны, уровень доверия к налоговым органам существенно влияет на уровень добровольной уплаты налогов и соблюдение налогового закона плательщиками. Стимулирование добровольной уплаты дешевле и эффективнее с точки зрения обеспечения выполнения налогового закона, чем попытки поймать нарушителя налогового законодательства и взыскать с него средства в бюджет. С другой стороны, высокий уровень недоверия к налоговым органам предопределяет постоянные попытки сузить их права. Довольно часто такое сужение прав может привести к невозможности выполнения фискальными органами своих функций в целом.
Примеров множество. Это и постоянные инициативы ограничить сроки проведения налоговых проверок, а также права налоговых органов на получение информации, перестраховаться и направить налоговика по любому решению в суд. Весьма показательна аргументация за внедрение налога на выведенный капитал. Не ставя под сомнение потенциальные преимущества этого налога, хочу обратить внимание на один из аргументов за его внедрение: "налог снизит возможность дискреции налогового инспектора и риск злоупотреблений". Новая система действительно значительно сокращает перечень объектов для проверок, благодаря чему потенциально снизятся риски злоупотреблений. Но сама по себе ситуация, когда недоверие к налоговой является аргументом для изменения системы налогообложения, ненормальна.
Для сравнения, общаясь с представителями Министерства финансов Латвии, которая недавно ввела этот налог, выяснили, что именно повышение состоятельности налоговых органов в администрировании стало предпосылкой для принятия решения о введении налога на выведенный капитал. Уверена, что ограничение логичных, необходимых для осуществления своих функций прав ГФС - это ошибочный путь к преодолению тех проблем, с которыми сегодня сталкиваются плательщики.
Есть еще и третий ракурс этой проблемы, о котором говорят не так много. Это - имидж фискальной службы. И это замкнутый круг. Мы хотим видеть в ГФС "свежую кровь" с новыми подходами. Но молодые с правильной мотивацией люди не хотят идти туда работать в первую очередь из-за имиджа органа.
Решением всех этих проблем является реформа ГФС. Она нужна государству, самой службе и плательщикам.
Понимаю, что за последние годы слово "реформа" несколько утратило свою ценность и содержательную нагрузку. Тем не менее что же мы понимаем под реформой?
Как и любой орган, ГФС "живет" в конкретном правовом поле, имеет свои внутренние бизнес-процессы и свою корпоративную культуру. Благодаря изменению этих трех факторов (законодательства, операционных процессов и внутренней культуры) меняется сам государственный орган.
Начнем с законодательства. Наши постоянные партнеры в налоговой сфере, Казначейство США, неоднократно отмечали в своих рекомендациях, что для борьбы с коррупцией в фискальных органах нужно двигаться как в направлении выявления фактов коррупции, так и в направлении усовершенствования законодательства с целью исключения норм, потенциально содержащих риски коррупции. Опыт внедрения автоматической системы возмещения НДС - прекрасное доказательство этого. Годами процесс возмещения НДС был сосредоточением коррупции в ГФС. По поступавшей от плательщиков информации, за законное право получить бюджетное возмещение с некоторых плательщиков требовали взятку от 20 до 40%. При этом ждать возмещения приходилось месяцами.
Сегодня на систему возмещения НДС жалоб нет. Об этом свидетельствуют как статистика жалоб, поступающих в Министерство финансов, так и данные от офиса бизнес-омбудсмена (правда, нерешенной остается проблема старых долгов). 90% заявок возмещаются в 30-дневный срок. По данным Transparency International, реформа системы возмещения НДС была признана одним из наиболее эффективных антикоррупционных шагов в 2017 г. Это стало возможным благодаря исключению на законодательном уровне из полномочий ГФС обязанности давать заключения о подтверждении суммы бюджетного возмещения. Сегодня система работает в автоматическом режиме по принципу "отсутствия возражений". Если на протяжении определенного законом срока ГФС не установила факт нарушения налогового законодательства плательщиком, заявка автоматически идет на возмещение.
Важными для реформы сферы применения налогового законодательства являются его определенность и однозначность. Чем больше существует возможностей для неоднозначного применения законодательства, тем больше рисков и проблем это создает как для плательщиков, так и для государства.
Именно для этого Министерство финансов начало проект по предоставлению обобщающих налоговых разъяснений, цель которого - унификация практики применения налоговых норм и уменьшение потенциального количества споров между плательщиками и ГФС.
Усовершенствование законодательства с целью изменения неоднозначных и исключения потенциально коррупционных норм является постоянной задачей для Министерства финансов.
Перейдем к изменению операционных процессов. Как и в любой организации, эффективность выполнения ГФС возложенных на нее функций зависит от эффективности построения бизнес-процессов внутри.
На протяжении последнего года Минфином и ГФС проведено несколько диагностик работы ГФС: технической миссией МВФ, Офисом технической поддержки Казначейства США, известной консалтинговой компанией, которую привлекали к реформированию налоговых администраций во многих странах. Кроме того, в этом году при поддержке Еврокомиссии в Украине впервые проведена независимая оценка процесса администрирования налогов TADAT (Tax Administration Diagnostic Assessment Tool) по методологии, разработанной МВФ, Всемирным банком, Еврокомиссией и странами ЕС.
Подытоживая выполненные диагностики и представленные оценки, можно выделить следующие основные направления усовершенствования операционных процессов внутри ГФС.
1. Автоматизация ключевых функций ГФС.
Это касается как сервисных функций, так и функций налогового контроля. Автоматизация снижает затраты времени и ресурсов со стороны как контролирующих органов, так и плательщика и значительно упрощает взаимодействие плательщиков с ГФС.
Если говорить о сервисах, то сегодня около 60% контактов плательщиков с ГФС осуществляются через центры обслуживания плательщиков (ЦОП), что втрое превышает средний показатель развитых стран, где 20% - физические контакты,
20 - контакты через контактный центр (call-центр), 60% - контакты через электронные сервисы.
Чтобы разгрузить работников ЦОПов, занимающихся обслуживанием налогоплательщиков, и повысить качество услуг, необходимо обеспечить предоставление большинства административных услуг онлайн через электронный кабинет плательщика. По нашим оценкам, девять из десяти самых популярных услуг, предоставляемых ГФС, можно перевести в онлайн.
Сфера проверок также требует применения современных методов налогового контроля. Камеральные проверки уже могут быть автоматизированы. Что касается документальных проверок, то общий мировой тренд - это постепенный переход к электронному аудиту (то есть проверка налоговыми органами документов, поданных в электронном виде).
Нужно отметить, что часть из этих задач уже реализуются сегодня. Прежде всего, это электронный кабинет плательщика. Его функционал еще не полностью отвечает требованиям закона, но Минфин и ГФС совместно работают в этом направлении. Переведение услуг в онлайн и упрощение администрирования являются одними из задач в рамках недавно запущенного Минфином проекта "Податки Просто".
Также разработан алгоритм для автоматизации камеральных проверок. После его тестирования в выбранных областях сможем его внедрить во всех налоговых. С автоматизацией камеральных проверок часть персонала высвободится для более загруженных направлений работы, таких, как работа с долгом и аудит.
Сегодня мы также работаем над разработкой стандарта ведения учета в электронном виде, что позволит в дальнейшем осуществлять электронный аудит.
2. Полноценное внедрение риск-ориентированного подхода в деятельности ГФС.
Действующая сегодня система оценки налоговых рисков является устаревшей, она не позволяет эффективно отбирать плательщиков для проверки, оценивать риски в ходе допроверочного анализа. Это снижает результативность проверок и увеличивает затраты ресурсов на их проведение.
3. Воплощение комплексного подхода по повышению уровня добровольной уплаты налогов.
В последнее время лучшие практики работы налоговых органов - это замена традиционных налоговых проверок мерами для стимулирования добровольной уплаты налогов. В некоторых налоговых администрациях даже создаются специальные структурные подразделения, состоящие из специалистов с разными компетенциями - экономистов, налоговиков, бихевиористов, коммуникационщиков и т.п. Задачей таких подразделений является разработка стратегий по стимулированию плательщиков платить налоги добровольно. В Украине этот процесс еще на начальном этапе, но понимание его важности уже есть.
4. Организация работы персонала.
Это направление очень важное и касается в первую очередь эффективного распределения персонала между функциями. Если сравнивать количество персонала ГФС с налоговыми инспекциями других стран, то нет значительной разницы в количестве населения, которое приходится на одного работника налоговой. Но ведь существует отличие в доле работников, занятых той или другой функцией. Для примера: в развитых странах погашением долга в среднем занимается 13% всего персонала налоговых, тогда как в украинской ГФС - 4%, в работе аудита - 31%, а в Украине - 12%.
Не менее важно и создание эффективной системы материальной и нематериальной мотивации персонала, с одной стороны, и привлечение налоговиков к ответственности - с другой.
Но всех этих изменений недостаточно для того, чтобы комплексная реформа ГФС состоялась. Изменение внутренней культуры в ГФС, или же философии, является ключевой задачей. В ином случае комплексную реформу провести невозможно. Это долгосрочная задача, которая может быть решена с изменением подходов и принципов работы. Для того чтобы это произошло, внутри ГФС должны работать люди, которые, кроме профессиональных навыков, являются носителями этой новой философии. Уверена, что задачей руководства ГФС должно быть выявление внутри и привлечение извне таких людей.
***
Такая сложная задача, как реформа ГФС, безусловно, требует формализованного комплексного видения. Поэтому в ближайшее время на утверждение правительства будет подан комплексный план реформы ГФС, разработанный совместно Минфином и ГФС на основе исследований и рекомендаций, о которых речь шла выше.