Обещания парламентских партий увеличить финансовую самодостаточность регионов и уменьшить их зависимость от государственного бюджета не выполняются и страдают избирательностью по соображениям политической целесообразности. Оппозиция вынужденно играет по правилам власти, инициируя новые виды субвенций и пересмотры нормативов отчислений отдельных налогов. Хотя эти инициативы и могли бы принести пользу местным общинам, но принципиально вопрос традиционно слабой финансовой базы местных бюджетов они не решают.
За уже более чем год работы Верховной Рады 7-го созыва можно утверждать, что, вопреки предвыборным обещаниям парламентских партий, областные и городские бюджеты так и не получили больших финансовых возможностей для решения местных проблем в рамках существующих полномочий. Вместо весомых и простых шагов (оставить в распоряжении местных бюджетов налог с доходов физических лиц (НДФЛ), навести порядок с уплатой налога на землю и обеспечить реализацию конкурентных и прозрачных процедур продажи и аренды земельных участков через конкурсы и аукционы, увеличить долю других налогов, то есть увеличить вторую корзину, реально внедрить программно-целевой метод при формировании и отчете по бюджету) продолжается практика точечных попыток сделать исключения из правил ради увеличения поступлений в отдельные местные бюджеты. Такая избирательная практика обречена, поскольку носит преимущественно имитационно-манипуляционный характер выполнения предвыборных обещаний, и главное, принципиально не меняет ситуацию.
Более того, из года в год доля местных бюджетов в доходах и расходах снижается. Руководители местных общин продолжают оставаться на правительственном "крючке" трансфертов из государственного бюджета. Фактически городские головы не более чем "голые короли". Даже при наличии желания что-то изменить к лучшему они располагают крайне ограниченными финансовыми ресурсами.
Когда обещания расходятся с реальными действиями. Регионалы и коммунисты так и не смогли сделать шаги в направлении повышения финансовых возможностей регионов. Ставка сделана на централизацию бюджетной политики.
Партия регионов (ПР) пообещала избирателям передать 60% сводного государственного бюджета местным советам и расширить полномочия органов местного самоуправления. Фактически контролируя большинство в Верховной Раде Украины и имея главу правительства, ПР имела достаточно возможностей для выполнения этого предвыборного обещания. Более того, предоставление больших финансовых возможностей местным бюджетам и, соответственно, регионам и местным общинам отвечало бы названию партии, которая позиционирует себя как отстаивающую интересы регионов. Но реальная политическая практика говорит о том, что ПР выбрала другой подход.
Партия регионов сделала ставку на перераспределение финансовых потоков через государственный бюджет, что дает ей больше возможностей для контроля бюджетных средств, поступающих в местные бюджеты через субвенции и дотации. Такая стратегия позволяет контролировать региональные элиты и мэров городов, которые продолжают быть зависимыми от правительственных решений. И, безусловно, подобная бюджетная политика в условиях доминирования непрозрачных и неконкурентных процедур определения победителей при осуществлении закупок за бюджетные средства создает благоприятные возможности для лоббирования "своих" подрядчиков.
Показательно, что доля местных бюджетов в доходах и расходах с каждым годом уменьшается. В планах на 2013-й доля местных бюджетов по доходам составляла всего 46%, а по расходам еще меньше - 43%. Показательно, что даже в 2012 г. доля местных бюджетов по доходам равнялась 51%, а по расходам - 45%. В проекте государственного бюджета на 2014 г. прогноз еще хуже. Хотя абсолютный объем местных бюджетов по сравнению с 2013 г. вырос на 6,7%, до 234,9 млрд грн, он составляет только 47% от прогноза доходов сводного бюджета - 498,9 млрд грн.
Предвыборные намерения Компартии о "возвращении страны народу" нашли свое логическое отражение в тезисе о формировании государственного бюджета "снизу". Однако прогрессивный предвыборный лозунг коммунистов так и остался на бумаге и в профессионально сделанных рекламных роликах и плакатах для ностальгирующих по власти советов избирателей. Среди причин неготовности КПУ "вернуть страну народу" - традиционное блокирование и подогревание Партии регионов. Голосование вместе с регионалами за проект государственного бюджета на 2014 г. только в очередной раз подтвердило политическую позицию коммунистов, которая привычно расходится с их предвыборными лозунгами и обещаниями.
ПР и КПУ преимущественно имитируют заботу о местных бюджетах и ориентированы на лоббирование групп интересов и интересов городов, которые представляют их депутаты-мажоритарщики. ПР выдвинула много инициатив, направленных на формирование исключений из правил ради увеличения поступлений в отдельные местные бюджеты.
Среди законопроектов, которые стоит отметить, следующие:
- увеличение доли ресурсных платежей на 10–20% за пользование лесом, водой, недрами как доходов местных бюджетов при одновременном уменьшении вдвое доли налога с доходов физических лиц, учитываемой при определении трансфертов (№2375а);
- увеличение доли зачисления в местные бюджеты налога с доходов физических лиц (№2478а);
- зачисление уплаченного сельскохозяйственными товаропроизводителями налога на доходы физических лиц в соответствующие бюджеты местного самоуправления по месту проживания этих лиц (№2547а);
- замена бюджетного займа дополнительной дотацией на сумму невыполнения доходов местных бюджетов, определенных законом о государственном бюджете (№2620а);
- увеличение объема Государственного фонда регионального развития с 1 до 3% доходов государственного бюджета, предоставление Кабмину и комитету по вопросам бюджета ВРУ права распределять расходы этого фонда (№2271а);
- увеличение отчислений в местные бюджеты за пользование недрами (№2611).
Особенно "инновационными" и поэтому маловероятными выглядят инициативы регионалов относительно уплаты налога на прибыль предприятий в бюджеты местного самоуправления (№2918) и даже привлечение к ответственности сотрудников казначейства за использование средств органов местного самоуправления без их согласия (№2465а). То есть чиновники должны понести ответственность за выполнение приказов высшего руководства правительства? Не менее прихотливым выглядит и законопроект о включении в состав доходов местных бюджетов поступлений от добычи некоторых видов каолина и глины (№2944), поскольку понятно, что от этого выигрывают только те области, где есть соответствующие месторождения.
Отдельно следует отметить ряд законопроектов, направленных на урегулирование процедур и усиление бюджетной дисциплины выполнения местных бюджетов, администрирование налогов, расширение полномочий органов местного самоуправления в бюджетной сфере и отстаивание интересов города Донецка при формировании государственного бюджета Украины от депутата-мажоритарщика Н.Левченко, избранного по мажоритарному округу г. Донецка (законопроекты №2381, №2382, №2465а, №2479а, №2381а).
Таким образом, вопреки наличию у регионалов и коммунистов, которые традиционно блокируются в парламенте 7-го созыва, реальных возможностей выполнить свои предвыборные обещания о децентрализации государственного бюджета и увеличении доли местных бюджетов, до сих пор они так и не смогли выработать единую принципиальную позицию по децентрализации бюджетного процесса. Вероятно, декларируемая политика бюджетной децентрализации не вписывается в вертикально-централизованную модель власти, даже при условии контроля ПР исполнительной вертикали (ОГА, РГА), мэров и депутатов местных советов многих городов Украины.
Законопроекты УДАРа, "Батьківщини" и "Свободы" относительно бюджетной децентрализации носили в основном точечный характер и ограничивались Киевом в выполнении своих обещаний.
УДАР и Объединенная оппозиция "Батьківщина" в своих предвыборных обещаниях концентрировали внимание на важности децентрализации бюджетного процесса, прозрачности дотаций и субвенций.
Обещания УДАРа были более технологичными и отвечали современным требованиям к публичным финансам: заставить бюджет работать в интересах всех граждан; создать систему обязательной публичной бюджетной отчетности, при которой каждый гражданин сможет в режиме реального времени следить за доходами и расходами бюджетов всех уровней; обеспечить прозрачность системы государственных закупок. Среди предвыборных обещаний партии УДАР отмечается: "Обеспечить средствами местные общины. Оставлять 100% налога на доходы физических лиц, налога на землю и налога на недвижимость в общинах. Гарантировать, что перераспределение поступлений от остальных налогов обеспечит финансирование потребностей общины".
Программа ВО "Батьківщина" предполагает создание условий, при которых будет выгоднее платить налоги, чем взятки чиновникам. Кроме того, согласно расширенной версии программы "Батьківщини", налог на доходы физических лиц и налог на землю в полном объеме должны оставаться в местных бюджетах. Аналогичную цель установила и Объединенная оппозиция "Батьківщина", которая стремилась "вернуться к редакции Бюджетного кодекса, принятой в 2009 г. и предусматривавшей создание финансовой основы для местного самоуправления: налог на доходы физических лиц и налог на землю в полном объеме будут оставаться в местных бюджетах".
Однако даже такая конкретика не позволила реально продвинуться в выполнении программных намерений. Следует принять во внимание отсутствие большинства у оппозиции в парламенте 7-го созыва, что является существенным препятствием на пути изменений в порядке движения финансовых потоков государства. Вместе с тем следует отметить, что почему-то выполнение комплексных предвыборных обещаний о бюджетной децентрализации у оппозиции ограничилось в основном бюджетом г. Киева.
В частности, три законопроекта, поданные представителями фракции УДАРа (№1090 и 1090-1) и от фракции "Батьківщина" (№1090-2) сводились фактически к восстановлению норматива отчисления в бюджет г. Киева в размере 100% налога на доходы физических лиц, действовавшего до декабря 2010 г. Безусловно, это отвечало бы интересам киевлян, которые могли бы отказаться от трансфертов из государственного бюджета в том случае, если бы в городском бюджете оставляли 100% НДФЛ.
Именно "ручное" управление путем изъятия 50% НДФЛ, являющегося наибольшим источником доходов городского бюджета, и "подвязки" бюджета столицы к трансфертам из государственного бюджета делает любого мэра Киева заложником правительства. Традиционно НДФЛ составляет от 40 до 50% от общих доходов столичного бюджета, и изъятие 50% от поступлений НДФЛ в государственный бюджет, которые заложили в Бюджетном кодексе, стало гениальным замыслом регионалов. Имея в столице в среднем не более 10% электоральной базы, ПР таким образом получила контроль над ее финансовыми потоками и любым мэром, который, при отсутствии достаточных финансовых ресурсов, вынужден идти к правительству и становиться "в очередь" за субвенциями или дотациями.
Все три поданных УДАРом и "Батьківщиною" законопроекта бюджетный комитет парламента рекомендовал отклонить по следующим соображениям. Во-первых, в Киеве работает много приезжих, поэтому увеличение киевской корзины доходов приведет к уменьшению доходов других городов и сел. Во-вторых, изменение норм Бюджетного кодекса означает внесение изменений в закон о государственном бюджете, а их не разработали. В-третьих, увеличение доходов Киева приведет и к увеличению отчислений в государственный бюджет и частичному перераспределению объемов других субвенций и дотаций. Таким образом, можем говорить о попытках УДАРа и "Батьківщини" частично выполнить собственные предвыборные обещания. Мотивация и фокусирование УДАРа и "Батьківщини" на г. Киеве логична ввиду традиционной электоральной поддержки оппозиции ("Батьківщина", УДАР и "Свобода") в столице Украины. Но такой очевидный избирательный подход, сфокусированный на г. Киеве (вероятно, по тем же предвыборным соображениям. - Ред.), дал неплохие основания ПР, контролирующей бюджетный комитет парламента, "красиво" отклонить все три поданные законодательные инициативы оппозиции.
Среди инициатив оппозиционных политических сил ("Батьківщини", УДАРа и "Свободы"), направленных на бюджетную децентрализацию и восстановление финансовой способности местных бюджетов, следует отметить целый ряд законопроектов (№2527а, №2242а, №3268, №3477, №3618, №3652, №2283, №2314а, №2223а, №2242а-1, №2622, №3675, №2334, №2706, №2994).
Среди законопроектов ВО "Батьківщини", направленных на бюджетную децентрализацию,
имеет смысл обратить внимание на следующие.
Законопроект №2527а предлагает направлять налог на доходы физических лиц по месту проживания работника, а не по месту нахождения работодателя. Обоснование такого подхода интересно тем, что "налог на доходы физических лиц является платой физического лица за услуги, предоставляемые ему территориальной общиной, на территории которой такое физическое лицо имеет налоговый адрес". Но за предоставление административных услуг граждане платят отдельно, а если речь идет о расходах на образование и медицину, то в пределах страны налога на доходы физических лиц совершенно недостаточно для покрытия стоимости этих услуг. Поступления от этого налога в местные бюджеты составляют около 70 млрд грн, в то время как расходы на образование - свыше 71 млрд, здравоохранение - 47 млрд грн.
Вместе с тем зачисление налога на доходы физических лиц действительно является проблемой, требующей более глубокого изучения и подготовки взвешенных предложений. С одной стороны, действуют конституционные принципы свободы передвижения и свободы труда. С другой - налоговый адрес гражданина является фактически адресом его государственной регистрации. Следовательно, если гражданин работает в другом месте, то зачисление НДФЛ по месту его регистрации не будет касаться получения услуг, предоставляемых территориальной общиной.
Законопроект №2242а предлагает перечислять во вторую корзину доходов местных бюджетов 20% налога на прибыль предприятий, а также увеличить поступления в местные бюджеты от ряда ресурсных платежей.
Законопроект №3268 предлагает установить четкие сроки для утверждения правительством перечня проектов, финансируемых за счет Государственного фонда регионального развития, - три месяца с даты вступления в силу закона о государственном бюджете и два месяца с этой же даты - для порядка перечисления межбюджетных трансфертов. Это обосновывается продолжительными задержками в принятии этих документов правительством (до полугода), из-за чего местные бюджеты получают средства в лучшем случае в третьем-четвертом кварталах.
Законопроект №3477 вводит новую субвенцию местным бюджетам на строительство, ремонт и реконструкцию школ и детских садов. Цель этой субвенции - заблаговременно создать надлежащие условия обучения, а планироваться она должна на основе динамики рождаемости в разных регионах Украины.
Законопроект №3618 вводит четкое распределение субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание улиц и дорог коммунальной собственности: 70% - на реконструкцию, а 30% - на строительство.
Принимая во внимание блокирование счетов местных бюджетов в казначействе, законопроект №3652 предлагает оставлять эти средства на счетах в следующем бюджетном периоде, а не списывать, как это предусмотрено Бюджетным кодексом сейчас.
Законопроект от ВО "Свобода" №2283 предлагает решать проблему блокирования иным образом - он позволяет Верховному Совету Автономной Республики Крым и местным советам самостоятельно определять, через какие финансовые учреждения будут обслуживаться местные бюджеты.
ВО "Свобода" конкретных обещаний о собственно бюджетном процессе не давала, но ее представители тоже выступают с инициативами относительно восстановления финансовой способности местных бюджетов. Можно отметить законопроекты о зачислении налога на доходы физических лиц в соответствующий местный бюджет по налоговому адресу налогоплательщика - физического лица (№2314а), о включении целого ряда доходов местных бюджетов во вторую корзину (№2223а).
В частности, законопроект №2223а переносит из первой во вторую корзину доходов местных бюджетов поступления в виде 50% платы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых общегосударственного значения (кроме платы за пользование недрами для добычи нефти, природного газа и газового конденсата из перечня). Отличие между первой и второй корзинами заключается в том, что доходы первой учитываются при определении межбюджетных трансфертов, а второй - нет. То есть доходы второй корзины фактически являются собственными доходами местных бюджетов.
От ВО "Свобода" также были поданы законопроекты о том, чтобы оставлять 100% налога на доходы с физических лиц в распоряжении городов Киева и Севастополя (№2242а-1), а также о введении новой субвенции для социально-экономического развития отдельных территорий (№2622). Интересный законопроект №3675 предлагает оставлять в распоряжении местных бюджетов по второй корзине доходов половину собранных на соответствующих территориях общин налога на прибыль предприятий, НДС и акциза на произведенные в Украине товары.
Среди законопроектов УДАРа следует отметить законопроект №2334, который предлагает направить плату за нотариальное оформление недвижимого имущества в бюджет населенного пункта, где расположено это имущество. Объясняется это тем, что нотариусы работают в районных и областных центрах, следовательно, общины сел, поселков, маленьких городов, где нотариусы отсутствуют, лишаются этого источника доходов.
Фракция УДАРа в контексте обязательства обеспечить средствами местные общины, а также заботы о финансовой стороне градостроительства, предложила ввести новую субвенцию для градостроительного мониторинга, создания и ведения градостроительного кадастра, разработки (обновления) градостроительной документации (№2994). Эта инициатива важна ввиду отсутствия у подавляющего большинства органов местного самоуправления средств на разработку градостроительной документации, что дает широкие возможности мэрам и депутатам горсоветов в ручном режиме бесконтрольно раздавать и изменять целевое назначение земель и вносить многочисленные правки в генпланы городов там, где они существуют.
Интересным подтверждением дисбаланса, непрозрачности в распределении субвенций является законопроект №2706 о перераспределении субвенции в 2013 г. из государственного бюджета местным бюджетам на капитальный ремонт систем централизованного водоснабжения и водоотвода. Эта субвенция была предназначена только для шести областей - Донецкой, Днепропетровской, Запорожской, Луганской, Николаевской, Херсонской. Авторы проекта предлагали оставить этим областям 30% от запланированного объема субвенции (440 млн грн), а остальное распределить между всеми областями Украины пропорционально количеству населения.
Выводы
Таким образом, можно утверждать, что предвыборные обещания децентрализации бюджетного процесса и увеличения финансовых возможностей местных советов в основном так и остались на бумаге, несмотря на программы парламентских политических партий, с которыми они шли на выборы. Невзирая на якобы значительную активность в выполнении предвыборных обещаний со стороны оппозиционных политических сил ("Батьківщини", УДАРа и "Свободы"), они так и не смогли выработать единую принципиальную позицию в этом вопросе и продолжали практику точечных попыток сделать исключения из правил ради увеличения поступлений в отдельные местные бюджеты. Подобная избирательная практика в условиях отсутствия большинства в парламенте непродуктивна для оппозиции, а главное - принципиально не меняет ситуацию.
Партия регионов и КПУ, которые вместе с внефракционными контролируют большинство в Верховной Раде 7-го созыва, несмотря на реальные возможности выполнить свои предвыборные обещания о децентрализации государственного бюджета, также предлагают "точечные" законопроекты. Они, как и оппозиция, не сумели выработать единую принципиальную позицию относительно децентрализации бюджетного процесса. Вероятно, декларируемая политика бюджетной децентрализации не вписывается в вертикально-централизованную модель власти, которая стратегически продвигается ПР с 2010 г.
В результате наблюдаем имитацию заботы о местных бюджетах на фоне ежегодного уменьшения их доли в доходах и расходах бюджета.