В Украине бюджетная политика традиционно является самой действенной (а возможно, и единственно действенной) составляющей экономической политики государства. Вокруг нее сосредоточен сравнительно мощный кадровый потенциал, а ее организация выгодно отличалась даже в периоды глубоких политических кризисов. Это неудивительно, поскольку, во-первых, сбои в фискальном механизме способны наносить быстрые и нередко фатальные удары по электоральным рейтингам, о которых в первую очередь беспокоится власть. Во-вторых, бюджет всегда оставался привлекательным потоком "живых" денег, контроль над которыми позволял компенсировать как потери от чрезмерного налогового бремени, так и затраты на получение очередных электоральных побед.
Но при этом бюджет неизменно оставался "вещью в себе", доступной для понимания лишь немногим, а Минфин как основной творец и исполнитель бюджетной политики ощутимо доминировал над другими органами государственной власти, выступая в роли последней (а иногда и единственной) инстанции, определяющей целесообразность большинства составляющих государственной политики. При разработке и выполнении очередного бюджета основными были ориентация на балансирование доходов и расходов, возможности выдавливания из экономики дополнительного фискального ресурса и политические "торги" о распределении этого ограниченного ресурса на удовлетворение неограниченных запросов фигурантов этих торгов. Между тем, находясь в плену фетишизации количественных показателей бюджета (и прежде всего норматива дефицита, который часто задавался внешними институциональными кредиторами), власть никогда в полной мере не использовала потенциал влияния самой бюджетной политики на стратегическое развитие страны. Тем более, не учитывались влияния, которые оказывала избранная модель бюджетной политики на макроэкономическом уровне.
Неутешительным следствием бюджетного фетишизма стали хронические конфликты целей, возникающие между различными субъектами, которые уполномочены проводить экономическую политику государства, а значит, их усилия нередко взаимно нивелировались, а управленческие ресурсы тратились на решение этих конфликтов. Все это неизменно мешало стратегированию государственной политики, поскольку согласованность целей, интересов и действий участников процесса является, как известно, одной из исходных предпосылок эффективности стратегии.
Мощным генератором противоречий является действующая налоговая система Украины, построенная, согласно идеологии бюджетного фетишизма, на ориентирах максимизации текущих поступлений. Из-за этого она направлена по линии наименьшего сопротивления - с получением поступлений прежде всего от косвенных налогов, которые относительно просты в администрировании, вместе с тем не связаны с эффективностью работы экономики, к тому же создают возможности быстрого дополнительного наполнения бюджета за счет инфляционного и девальвационного "налогов". Следовательно, в определенные периоды правительство может стремиться прибегать к такому способу уменьшения дефицита, а бюджетная политика может вступать в прямое противоречие с задачами макроэкономической стабилизации.
Между тем НДС как основной косвенный налог организационно является самым обременительным именно для предприятий с большим объемом добавленной стоимости. Поэтому его доминирование, особенно в условиях дефицита оборотных средств и высокой стоимости банковского кредитования, фактически работает на упрощение технологической структуры национальной экономики. Положительный фискальный эффект имеет опережающий рост импорта, облагаемого косвенными налогами, зато экспортная деятельность выглядит неблагоприятной для бюджета с точки зрения фискальной целесообразности, поскольку связана с уменьшением сальдо поступлений от НДС из-за необходимости его возмещения экспортерам. Последствие - препятствия для экспортеров в виде избирательности выполнения обязательств по возмещению, распространения коррупции в этой сфере. Соответственно, и средства налогового стимулирования сосредоточены прежде всего в сфере косвенных налогов, где они оказывают весьма слабое влияние на поощрение эффективности бизнеса, зато являются средством получения своеобразной "ренты" (например, за принадлежность к определенной отрасли).
А значит, при действующей налоговой системе собранный фискальный ресурс направляется на финансирование расходов бюджета, большая часть которых питает внутренний спрос, но возврат этих средств в экономику не встречает надлежащего ответа со стороны внутреннего предложения из-за депрессивного влияния налогообложения на бизнес. Это усиливает инфляционные риски и приводит к необходимости ограничительной монетарной политики. Тем самым экономика получает проциклический "заколдованный круг" двойного "охлаждающего" влияния фискальной и монетарной политики, заложен хронический конфликт целей и интересов фискальной и монетарной властей, которые в канонической рыночной экономике обычно "играют в две руки", сглаживая циклические колебания экономики.
Высокий уровень фискального перераспределения ВВП через государственный бюджет ставит последний в ряд определяющих факторов динамики украинской экономики. По нашим расчетам, бюджет прямо или опосредованно ответственен за реализацию около двух третей ВВП. Но при абсолютизации количественных подходов основное внимание традиционно отводилось "втискиванию" расходов в определенные стоимостные рамки. Вместе с тем эффективность расходов и факторы ее обеспечения оставались без внимания. Поэтому относительно высокий уровень фискального перераспределения в Украине играет роль компенсатора потерь от нереформирования сфер бюджетных расходов и взаимосвязанного с этим высокого "коррупционного налога". Когда сужение возможностей финансирования бюджета при глубоком экономическом спаде сделало эту компенсацию недопустимо обременительной (к тому же добавились проблемы роста стоимости внешнего долга и необходимости увеличения оборонных расходов), выяснилось, что уменьшение расходной части во многих случаях возможно только за счет снижения качества выполнения законодательно определенных и естественно необходимых обязательств государства, что углубило конфликт целей между Минфином и секторальными министерствами и ведомствами.
К тому же текущая экономия на бюджетных расходах выливается в угрожающие стратегические последствия. Происходит декапитализация бюджетной сферы в виде упадка как материального, так и человеческого капиталов, что неуклонно увеличивает объемы финансовых ресурсов, необходимых для дальнейшего восстановления функциональности бюджетных организаций на основе их реформирования. Вместе с бюджетной сферой происходит декапитализация и всей страны.
Прямым следствием несбалансированности фискальных обязательств и возможностей их финансирования является хроническая дефицитность госбюджета. Возникает перманентная потребность в государственных заимствованиях, масштабность которых делает их ощутимым фактором влияния на финансовую ситуацию в стране. В условиях углубления экономической депрессии и кризиса, когда банковский сектор исчерпал ликвидные ресурсы, сформировался механизм косвенного эмиссионного кредитования правительства путем приобретения банками ОВГЗ под рефинансирование НБУ с последующим выкупом. Инфляционный потенциал такой эмиссии подталкивает Нацбанк к активным стерилизационным операциям. Поэтому такая модель дефицитного финансирования не поощряет, а наоборот, тормозит экономическую динамику. Усиление обременительности госдолга подталкивает к соглашениям с международными финансовыми организациями в обмен на долю суверенитета в экономической политике, что является источником потенциальных конфликтов интересов уже значительно более высокого порядка.
Итак, сейчас в Украине образовалась модель фискализированной хронически дефицитной экономики, ориентированной на "проедание" потенциальных ресурсов развития. Если в периоды экономического подъема такая модель еще демонстрировала некоторую жизнеспособность, то вследствие глубокого экономического спада сложилась патовая ситуация. С одной стороны, государство неспособно к полноценной патерналистской политике, поскольку перегруженная фискальным прессом экономика уже не создает надлежащего фискального ресурса. С другой - оно также ограничено в проведении либерализационной бюджетной стратегии, связанной с сокращением расходов, поскольку большинство из них уже крайне неэластичны. Возможности решения проблемы в рамках устоявшейся парадигмы, базирующейся на бюджетном фетишизме, отсутствуют из-за "западни" противоречивости целей управленческих структур.
Но выход из такой "западни" возможен, если отказаться от фетишизации количественных показателей бюджета и рассматривать бюджетную политику как составляющую решения более широкой задачи - построения новой экономической модели, базирующейся на принципах экономического прагматизма, предпринимательской инициативы, консолидированной общественной ответственности. Это предполагает переход от "сметного" отношения к бюджетной системе к акценту на реализации ее регулирующих и стимулирующих функций, что придаст бюджетному процессу свойства проактивной стратегии.
В целом, чтобы достичь автоматизма и неотвратимости применения именно такой модели бюджетной политики, необходимы институциональные сдвиги в виде изменения структуры и функций основных органов экономической власти (Минфин, ГФС, Госказначейство, Минэкономразвития и т.п.), перестройки процедур бюджетного процесса, образования госинститутов развития (Государственный банк (корпорация) развития, Фонд регионального развития, Экспортно-кредитное (страховое) агентство и др.), внесения изменений в Налоговый кодекс и т.п. Но для подобных сдвигов требуется время, и ожидать их осуществления - означает обречь страну еще на один год углубления внутренних противоречий бюджетной системы. Сдвинуть дело уже сейчас возможно, если у нового правительства хватит "политической воли" уже в нынешних институциональных рамках изменить парадигму формирования госбюджета-2017. Такое изменение можно было бы заложить в Основных направлениях бюджетной политики, которые станут руководством к действию при программировании бюджета. По нашему мнению, следует подчеркнуть ряд таких необходимых парадигмальных изменений в бюджетной политике.
1. Отказаться от убеждения, что налоговая реформа - это непременно снижение налоговых ставок, что практически невозможно в условиях высокого давления бюджетных расходов. Подавляющее большинство опросов предпринимателей свидетельствуют, что основная обременительность налогов в Украине - не из-за величины ставок, а из-за несовершенства процедур. Поэтому фискальная либерализация на первом этапе должна быть сосредоточена преимущественно на упрощении налогового администрирования и снижении на этой основе "коррупционного налога". Важно предусмотреть компенсаторы, которые будут предотвращать повышение фактической фискальной нагрузки вследствие роста эффективности администрирования. Например, установить механизмы целевого возврата в экономику излишка изъятых из нее ресурсов на инвестирование в учреждения социальной сферы, энергоэффективность домохозяйств, финансовую поддержку предпринимательства, развитие экспортного кредитования и т.п.
2. Не опираться сугубо на государственные средства в бюджетном инвестировании - ограниченность фискальных ресурсов делает такое инвестирование малозначимым, а относительно ряда необходимых проектов - невозможным. Вместе с тем реализация инвестиционного потенциала госфинансов должна ориентироваться на создание благоприятных условий для партнерского финансирования программ модернизации, концентрацию основной доли бюджетного инвестирования на развитии экономической среды, благоприятной для предпринимательства. Партнерство - еще и неплохое средство против "дерибана" бюджетных инвестиций, а создание государственных институтов развития упростит привлечение не только частных, но и донорских средств.
3. Прекратить пассивное сжатие расходов на социогуманитарную сферу. Усилить их концентрацию на программах, которые будут содействовать развитию и раскрытию человеческого капитала нации как ключевого конкурентного преимущества современной глобализированной экономики. На первом этапе главным распорядителям может быть обеспечено необходимое финансирование только в случае формирования ряда проектов, приводящих к реальной экономии расходов при повышении качества предоставления услуг благодаря организационному совершенствованию соответствующих сфер.
4. Разорвать порочный круг патерналистских ожиданий регионов. Достичь привлечения в экономический оборот потенциальных ресурсов регионов на основе фискальной децентрализации и усиления связи финансовых ресурсов, доступных громадам, с результативностью местных экономик. Мощный результат может принести обучение местных громад использованию уже имеющихся в их распоряжении возможностей привлечения средств и, что важнее, их рациональному расходованию.
5. Противодействовать намерениям страны-агрессора истощить украинскую экономику высокими оборонными расходами. Последние надо превращать в стимулятор развития национальной экономики благодаря распространению рыночных основ распределения львиной доли оборонных закупок в пределах внутреннего рынка. Речь идет не только о сугубо оборонной продукции, но и о закупках "мирной" продукции для потребностей обороны и нацбезопасности, которые могут осуществляться у максимально широкого спектра компаний по прозрачным экономически обоснованным процедурам.
6. Непродуктивным является тренд к блокированию или чрезмерному усложнению потоков бюджетных расходов под поводом предотвращения их разворовывания и подпитки коррупции. Восстановить непрерывность расходного процесса позволит резкое уменьшение коррупционной емкости бюджетной сферы на основе упрощения административных процедур и внедрения новейших технологий организации и контроля. Стоит воспользоваться потенциалом Соглашения об ассоциации с ЕС для получения помощи в имплементации в Украине таких процедур и обучения соответствующих должностных лиц.
7. В "дореволюционном" прошлом остались какие-либо возможности получить доверие общества к государству путем бюджетных вливаний в социальную сферу. Тем более что ограниченность фискального ресурса делает безальтернативным усиление адресности социальных расходов, что эффективнее для конкретных реципиентов помощи, но малоэффективно с точки зрения получения электоральных преимуществ. Доверие общества к политике государства, в частности в бюджетной сфере, надо восстанавливать путем обеспечения полной открытости формирования и расходования бюджетных средств. Этому будут способствовать процедуры институциализации общественного контроля над деятельностью ведомств и бюджетных учреждений - в виде деятельности общественных и наблюдательных советов, систематического публичного отчета и т.п.
8. Какими бы сложными ни были внутренние проблемы, с необходимостью решения которых сталкивается Украина, это не может быть поводом для самоустранения от глобального контекста. Наоборот, во времена глобализации значительно эффективнее ассоциировать решение системных проблем национального уровня с международной проблематикой и интеграцией Украины в глобальную систему человеческого развития, цели которого определены на уровне ООН как Цели развития тысячелетия. Присоединение к глобальным целям развития открывает пространство для международного диалога Украины, упрощает получение правовой и финансовой поддержки, способствует расширению международного экономического партнерства, что в комплексе позволит облегчить бремя системных трансформаций для госфинансов Украины.
Важным представляется то, что при такой прагматизации подходов появляется возможность формирования совместных решений и точек консолидации интересов представителей различных направлений, уровней и ветвей государственной власти (а шире - и общества), более полного их привлечения к бюджетному процессу, что положительно скажется на возвращении бюджетной политики в число действенных инструментов реализации экономической стратегии государства.