На минувшей неделе активных пользователей социальных сетей буквально всколыхнула новость о том, что швейцарцы на референдуме отказались от идеи выплачивать малообеспеченным гражданам социальное пособие, чтобы их совокупный месячный доход составлял не менее 2,5 тыс. евро. Для Украины подобный результат всенародного то ли опроса, то ли волеизъявления является фантастическим: насквозь пораженное вирусом популизма общество радо обманываться бесконечными обещаниями и заигрываниями безответственных политиков, поэтому и имеем в парламенте, правительстве и даже уже на местах "то, что имеем".
Между тем нынешний кризис уже сделал свое черное, но вместе с тем и полезное дело: фактическое банкротство государства привело к необходимости установить (пусть номинально) рыночные цены на жилищно-коммунальные услуги и должно было бы минимизировать бесконечные возможности для паразитирования на "всенародной" раздаче дешевой колбасы и "бесплатного сыра". Однако злоупотреблений, как и популизма (хотя и в несколько видоизмененных проявлениях) от этого пока меньше не стало. Ведь общество, десятки миллионов граждан которого уже стали фактическими субсидированными нищими, продолжает мириться с существующим положением дел, хотя должно было давно осознать всю лживость и несостоятельность действующей льготно-дотационной системы, наконец-то поняв, кто все-таки платит за весь этот "пир" и какими последствиями это чревато для всех нас.
Кто и каким образом за все платит
В предыдущей моей статье для ZN.UA уже были приведены прямые и опосредствованные потери государственных корпораций, связанные с раздачей "бесплатного сыра". Напомним, что по самым умеренным расчетам, на протяжении 2008–2015 гг. они составили минимум 128 млрд долл. В этой статье продолжена начатая тема.
Как уже отмечалось, пристальное внимание общества, международных финансовых организаций и кредиторов к показателям устойчивости госфинансов, в частности таким, как дефицит бюджета и объемы долговых обязательств, заставляет правительство делегировать своим "сателлитам" - внебюджетным учреждениям или государственным корпорациям - все больше фискальных операций, прямое отражение которых в казначейском балансе приводит к ухудшению вышеупомянутых показателей. Такие операции называются квазифискальными расходами (КФР).
Суть КФР заключается в том, что государственная корпорация реализует товары и услуги по ценам ниже рыночных. Компенсация может происходить следующим образом:
- предоставление предприятиям субсидий из бюджета;
- предоставление налоговых льгот и рассрочек;
- вследствие перекрестного субсидирования за счет других потребителей услуг государственных корпораций;
- в виде заимствований государственных корпораций - в краткосрочном периоде;
- в форме обмена акций госкорпораций, осуществляющих КФР, на долговые ценные бумаги правительства.
Поскольку последний способ компенсации КФР позволяет занижать показатели дефицита госбюджета, правительство несет меньшие репутационные потери в случае несбалансированной фискальной политики.
Если государство вообще не компенсирует указанные расходы или компенсирует не в полном объеме, в краткосрочном периоде это положительно сказывается на уровне госдолга, но приводит к ухудшению финансовых результатов государственных корпораций - снижается их рентабельность, увеличивается убыточность. Это, в свою очередь, приводит к следующему:
- снижению инвестиций и износу основных фондов предприятий и, соответственно, к снижению чистой стоимости активов предприятий;
- потерям бюджета от недопоступления налогов и дивидендов;
- росту заимствований на покрытие КФР.
Осуществление КФР на протяжении длительного времени без соответствующей компенсации приводит к существенному усилению долговой нагрузки госкорпораций. И для удешевления стоимости привлечения новых займов правительство начинает предоставлять государственные гарантии.
Когда финансовое состояние госкорпорации ухудшается настолько, что она теряет доступ к долговым рынкам, правительство вынуждено спасать ее, либо увеличивая уставный капитал (что не учитывается при подсчете дефицита бюджета), либо возвращая гарантированные ею долговые обязательства, вследствие чего уровень госдолга резко увеличивается. Именно по такому сценарию происходил рост уровня государственного долга в Украине.
Как видно из рис. 1, за 2008–2015 гг. объем квазифискальных потерь в Украине составил 128 млрд долл. США (!), из них 79 млрд (62%) покрыты за счет госбюджета. В частности, прямые потери налоговых поступлений равнялись 25,4 млрд в долларовом эквиваленте, а расходы государственного бюджета - 53,6 млрд. Указанные расходы осуществлялись в форме приобретения акций "Нафтогаза Украины", банков, а также предоставления кредитов ФГВФЛ и не учитывались при подсчете дефицита бюджета - 29,9 млрд долл., а также в форме субсидий и субвенций, которые относятся к расходам и соответственно влияли на дефицит бюджета, - 23,7 млрд долл.
Остальные квазифискальные расходы покрывались за счет потери прибыли государственных корпораций и, соответственно, дивидендов государства; потерь от выданных НБУ кредитов рефинансирования; других потребителей услуг государственных корпораций. Пользуясь, например, услугами "Укрзалізниці", не стоит удивляться качеству предоставляемых услуг и износу основных фондов.
Квазифискальные расходы как фактор роста государственного долга
С начала кризисных явлений в экономике уровень государственного долга увеличился с 9,5% ВВП в 2007 г. до 67,4% ВВП - в 2015-м (самый высокий показатель с момента обретения независимости). Особенно заметно повысился уровень государственного долга за последние три года - на 40% ВВП.
Что же привело к такому резкому росту государственного долга? На рис. 2 отражены расходы сектора общего государственного управления. На протяжении 2004–2007 гг. не связанные с погашением долга расходы находились на уровне 41,7% ВВП. В ходе кризисных явлений расходы бюджета резко увеличились - с 45,5% в 2008 г. до 52,5 % в 2014-м.
В частности, выросли расходы на социальную защиту: с 16% в 2004–2007 гг. до 18,4% в 2008–2015 гг. Такое увеличение в некоторой степени было логичным, поскольку экономика находилась ниже потенциального уровня, и государство осуществляло антициклическую политику, хотя и несколько переоценивая свои возможности.
И если не учитывать расходы на содержание силовых органов и на обслуживание долга, больше всего выросли расходы на возмещение квазифискальных расходов - с 1,4 % ВВП в 2004–2007 гг. до 4,6% ВВП в 2008–2015 гг. То есть чрезмерные (более 1,4% ВВП), практически безвозвратные расходы государства на протяжении соответствующих лет составили 3,2% ВВП. Они были использованы в основном на содержание искаженного ценообразования и, как следствие, чрезмерного потребления природного газа, а также на поддержку банковской системы.
Указанные чрезмерные расходы финансировались в основном за счет долговых заимствований. Как показано на рис. 2, основными факторами увеличения госдолга в течение 2008–2016 гг. стали рост валютного курса - на 41,2% ВВП, а также чрезмерные расходы, связанные с КФР (прямое влияние), - 27,3% ВВП. Кроме того, существует и опосредствованное влияние долговых потоков на финансирование чрезмерных КФР, учитываемое в показателе автоматических факторов: влияние валютного курса, влияние изменения реального ВВП, влияние реальной ставки заимствований.
В частности, исходя из общего влияния автоматических факторов, а также части долга, сформированного в результате финансирования чрезмерных КФР, относительно всего государственного долга в предыдущем периоде, было определено, что опосредствованное влияние КФР составляет еще 10% ВВП. То есть при отсутствии квазифискальных операций уровень государственного долга в Украине на сегодняшний день составлял бы до 30% ВВП.
Подобные расчеты приблизительны, поскольку масштабные объемы квазифискальных операций влияли не только на госдолг, но и на всю структуру экономики, торговый баланс, валютный курс и в целом на объем ВВП. Но даже упрощенный анализ влияния КФР на государственный долг отражает разрушительное влияние "бесплатного сыра" на устойчивость госфинансов и экономику в целом. Делегирование госкорпорациям и внебюджетным учреждениям не подкрепленных финансовым ресурсом полномочий по реализации товаров и услуг по ценам ниже рыночных приводит к возникновению квазифискальных потерь этих корпораций, но вместе с тем и позволяет скрывать дефицит бюджета и отсрочить факт повышения уровня госдолга. Но в долгосрочном периоде эти расходы приводят сначала к росту гарантированного государством долга, а в дальнейшем - и к увеличению госдолга.
Без изменения схемы отношений между монополистами, предоставляющими эти услуги, домохозяйствами и государством квазифискальные потери еще долго будут оставаться не только фактором нестабильности для государственных финансов, но и тормозом развития всей экономики.
P.S. Консолидированный долг сектора общего государственного управления в Швейцарии в 2015 г. составил 45,6% ВВП.