В 2011 году в мировом рейтинге конкурентоспособности World Competitiveness Yearbook Украина оказалась на 57-м месте среди 59 стран. Поскольку падать дальше практически некуда, отрицательную динамику легко остановить, но не хотелось бы, чтобы страна «достигла стабильности» именно на этой неприглядной позиции. Большинство украинцев, несомненно, хотели бы изменить эту ситуацию к лучшему.
Множество факторов обеспечили Украине столь плачевное место в мировом рейтинге. Не последнюю роль в этом сыграл и существующий в стране тарифный механизм, который формируется государством для естественных монополий и на смежных рынках и в определенной мере компенсирует отсутствие конкуренции в этих секторах экономики. Именно тарифный механизм формирует и направляет экономические интересы, которые, в свою очередь, действуют как слепая и неотвратимая сила. Причем, если механизм сконструирован плохо, он работает не на развитие, а на торможение экономики.
От единых тарифов на электроэнергию до единых тарифов на коммунальные услуги - дорога в сказку
с плохим концом
В 2005 году по инициативе тогдашнего министра энергетики Ивана Плачкова в Украине началось поэтапное внедрение единых для всех регионов страны тарифов для промышленных и бюджетных потребителей электроэнергии. Чтобы добиться такого «единства», тарифы подняли на 8-50% в индустриальных восточных регионах и в Киеве. В то же время в сельскохозяйственных, преимущественно западных регионах страны тарифы снизили примерно на 20-30%. Однако потребители снижения не заметили, поскольку на этот процесс наложился рост рыночной оптовой цены на электроэнергию на 33% в 2005 году и на 17% - в 2006-м. Это подтолкнуло вверх находящиеся в движении к единству розничные тарифы, из-за чего и в сельскохозяйственных регионах они тоже выросли. В течение двух лет процесс был завершен.
Поскольку для населения единые тарифы существовали еще с советских времен, Украина до сих пор остается территорией сплошных единых тарифов на электроэнергию, правда, по группам потребителей. Для населения свой, льготный тариф (менее 30% реальной стоимости электроэнергии), для промышленных и бюджетных потребителей свои, пригруженные недобором с населения, а потому в разы большие тарифы отдельно для первого класса напряжения и отдельно для второго. В целом на данный момент промышленные и бюджетные потребители платят на 22% больше, чем реально стоит электроэнергия.
Таким образом, перекрестное субсидирование промышленными потребителями населения дополнилось перекрестным субсидированием промышленных потребителей одних регионов Украины промышленными потребителями других регионов. Страна стала территорией сплошного перекрестного субсидирования. Не знаю, добились ли своих целей политики и государственные мужи, которые настойчиво эту систему внедряли, но предприятия и организации - потребители электроэнергии переход к «единству» тарифов, на фоне их общего стремительного роста, просто не заметили.
И все бы ничего, если бы не….
Во-первых, далеко не безупречная тарифная система стала еще более уродливой. Реальные затраты на обеспечение электроэнергией того или иного потребителя на практике не имеют ничего общего со стоимостью электроэнергии, которую он оплачивает. Такая система не побуждает энергораспределительные компании к снижению затрат, обуславливая неминуемый рост тарифов во всех регионах Украины и прежде всего - в регионах, где находятся крупные промышленные предприятия. Более того, система подталкивает региональные власти к тому, чтобы поддерживать требования своих распределительных компаний о повышении тарифов на передачу и поставку электроэнергии. Ведь в случае повышения тарифа доходы последних повышаются, также растут налоговые поступления в государственный и местные бюджеты. Само же повышение тарифов для местного облэнерго через систему единых тарифов перекладывается на потребителей всех без исключения регионов Украины.
Во-вторых, единые тарифы полностью ликвидировали экономическую мотивацию к разумному территориальному размещению предприятий. Если в нормальной системе энергоемкие производства располагают в регионах с развитой энергетической инфраструктурой, так как электроэнергия там, как правило, дешевле, то при единых тарифах это обстоятельство больше не интересует инвестора.
В-третьих, единые тарифы предполагают, что их устанавливает регулятор административным путем. Регулятор также создает и поддерживает систему изъятия средств у одних регионов и передачу этих средств другим регионам, к слову, далеко не прозрачную. А эти обстоятельства не согласуются с курсом на реформу Объединенного рынка электроэнергии (ОРЭ) и на переход к договорным тарифам, устанавливаемым самими субъектами рынка без чьего-либо внешнего вмешательства. Без свободного тарифообразования предусмотренные Концепцией реформирования рынка электроэнергии прямые контракты просто немыслимы. Другими словами, реформа не только потребует вернуться к дифференциации розничных тарифов по регионам, но и приведет к дифференциации тарифов между потребителями внутри каждого региона. Так зачем, спрашивается, нужно было переходить к единым тарифам, понимая, что они являются препятствием для реформы ОРЭ, и в случае успешного проведения реформы от этой системы придется отказаться. Исправляя эту очевидную глупость, Программа экономических реформ на 2010-2014 годы (стр. 56) предусматривает ликвидацию системы единых тарифов в электроэнергетике.
В контексте сказанного вызывают недоумение попытки распространить этот сомнительный опыт на жилищно-коммунальную сферу. Задача, к слову, на порядок более сложная, чем в энергетике. Если в энергоотрасли приводили к единству тарифы по 27 регионам (внутри регионов они и до этого были едиными), то в жилищно-коммунальном хозяйстве, где сегодня каждый город и каждый поселок имеют свои тарифы на жилищно-коммунальные услуги, необходимо будет ввести перекрестное субсидирование между тысячами, а может, даже десятками тысяч субъектов хозяйствования. Затраты по всем этим субъектам необходимо будет слить в один котел и на этой основе вывести единый - средний - тариф для всей страны. Разница в условиях хозяйствования, а следовательно, и в затратах по регионам и населенным пунктам в жилищно-коммунальном хозяйстве объективно намного выше, чем в электроэнергетике. А значит, для многих субъектов хозяйствования придется повышать (снижать) тарифы не на проценты, а в разы.
На сегодняшний день никто вразумительно не объяснил, для чего и кому это нужно. В то же время уже сейчас очевидно, что негативные последствия от введения единых тарифов, имеющие место в электроэнергетике, проявятся и в жилищно-коммунальном хозяйстве. При этом приводить к единству придется на несколько порядков большее количество субъектов хозяйствования, для чего потребуется несоизмеримо более сложная система взаиморасчетов. Чем-то идея внедрения единых тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве напоминает пресловутую идею коллективизации в сельском хозяйстве. Масштабы помельче и конкретика, конечно, другая, но характер, направленность, а также вред для экономики от подобных новаций - схожие.
Стоит отметить, что ни в одной стране Европы, включая Россию, нет единых по стране тарифов ни в электроэнергетике, ни в жилищно-коммунальном хозяйстве. Как нет информации и о том, что кто-либо нечто подобное собирается там внедрять. Кстати, не встречается что-либо подобное также в США и Канаде. Впрочем, автор не берется говорить о других странах и континентах, поскольку не располагает полными сведениями на этот счет.
Высокая плата за низкие тарифы
Несмотря на то, что тарифы на электроэнергию для населения в этом году повышались дважды, они остаются самыми низкими в Европе и на просторах СНГ. Этот факт радует большинство граждан страны. Однако их сильно огорчает, что Украина при этом имеет одну из самых слабых экономик и едва ли не самый низкий уровень жизни в Европе. Было бы преувеличением утверждать, что низкие тарифы на электроэнергию являются единственной причиной всех бед украинской экономики. Однако эти явления несомненно связаны. Именно в бедных странах государство из-за своего неумения или нежелания наладить достойную жизнь откупается от недовольных масс низкими тарифами на энергоносители и коммунальные услуги, а также мыслимыми и немыслимыми льготами, которые на деле не в состоянии обеспечить.
Домохозяйства оплачивают сейчас 28% реальной стоимости электроэнергии. Разницу, которая для бытовых потребителей фактически является субсидией и в этом году достигнет 25,5 млрд. грн. в расчете на год, с помощью механизма дотационных сертификатов перекладывали сначала на промышленных и бюджетных потребителей и на экспортные поставки, а в последние годы - и на самих энергетиков путем занижения цены на электроэнергию для ТЭС и невозмещения разницы в тарифах для облэнерго. Вот некоторые последствия подобной ценовой политики:
- тариф для промышленности и для поставок электричества на экспорт завышен почти на четверть и практически сравнялся с уровнем тарифов в Европе. Под вопросом оказался экспорт электроэнергии, так как из-за подорожания спрос на нее упал;
- промышленность, особенно энергоемкая - черная и цветная металлургия, химия, производство цемента, стремительно теряет свою конкурентоспособность, а также может потерять рынки сбыта;
- генерирующие компании тепловых электростанций в 2009-2010 годах работали с рентабельностью близкой к нулю, а временами и с убытком. Они в долгах, как в шелках. По облэнерго накоплены сотни миллионов гривен невозмещенной разницы в тарифах. И все это на фоне продолжающегося старения основных производственных фондов, а по сути, физического разрушения энергетической инфраструктуры.
Интересный вопрос: кто основной выгодоприобретатель тарифных субсидий? Если кто-то думает, что бедные слои населения, то сильно заблуждается. Больше половины бытовых потребителей в Украине используют до 100 кВт•час электроэнергии в месяц. С высокой долей вероятности, именно эту группу потребителей можно считать малообеспеченными людьми. Так вот, на поддержку этих людей идет немногим более пятой части всех сумм дотаций, или около 6 млрд. грн. Остальные почти 80% дотаций получают средне- и высокообеспеченные жители страны.
Дотирование среднеобеспеченных и тем более богатых - нонсенс для любой нормальной страны. Тем более если речь идет о колоссальной сумме - более 19,5 млрд. грн., что почти в полтора раза превышает расходы государства на оборону. При этом, в отличие от бюджетных расходов на оборону, ни парламент, ни правительство дотации населению по электроэнергии не утверждают и не контролируют. Они идут как бы сами по себе и растут из года в год в геометрической прогрессии. Тарифные дотации в несколько раз превышают инвестиции в саму энергетику. А ведь именно дефицит инвестиций является причиной деградации этой отрасли.
Ко всему сказанному, низкие тарифы на электроэнергию для населения делают экономически невыгодными практически любые мероприятия, направленные на энергосбережение в жилищном секторе, в том числе вовлечение в оборот альтернативных видов топлива: отходов древесины, соломы и т.п. Для страны, занимающей последние строчки в мире по энергоемкости ВВП, это серьезный повод задуматься над целесообразностью продолжения такой политики.
Затратная тарифная методология блокирует прогресс в энергетике
Украинский экспорт электроэнергии, который в советские времена превышал 20 млрд. кВт•час в год (с учетом поставок в Беларусь и Молдову, что в то время экспортом не считалось), в текущем году ожидается на уровне 6-7 млрд. кВт•час. Причем это заметный рост по сравнению 2009-2010 годами, и связан он с конъюнктурным ростом цен на электроэнергию в Европе. Хотя падение экспорта электроэнергии в нынешнем году приостановлено, общий тренд остается прежним: Украина неуклонно теряет внешние рынки сбыта электроэнергии. Тому есть множество причин, но главная среди них - постепенная утрата отечественной энергетикой своих конкурентных преимуществ.
Эти преимущества, в свою очередь, складывались из низкой стоимости рабочей силы; большого удельного веса дешевой электроэнергии, производимой на АЭС; использования относительно недорогого по сравнению с природным газом угля; низкого уровня очистки выбросов в тепловой энергетике и, наконец, низких амортизационных отчислений. Последнее связано с высокой изношенностью основных фондов, особенно в тепловой энергетике, где 92% оборудования отработало свой ресурс. Вот, пожалуй, и все факторы, которые удешевляют электроэнергию украинского разлива и делают, а точнее, делали ее конкурентоспособной на рынках Европы.
Теперь о том, что сводит эти преимущества на нет. За годы независимости в Украине не построена ни одна новая тепловая электростанция и ни один новый энергоблок на имеющихся тепловых электростанциях. Для подсчета блоков, на которых проведена глубокая модернизация, хватит пальцев одной руки. Физическая изношенность оборудования на ТЭС и в распределительных сетях требует увеличивающихся с каждым годом затрат на ремонты. К тому же на устаревшем оборудовании ТЭС удельный расход топлива очень высок, а следовательно, сжигается избыточное количество угля. Это, в свою очередь, увеличивает количество вредных выбросов в окружающую среду. Для надлежащей очистки выбросов, опять-таки, нужны дополнительные затраты. Низкая по сравнению с европейскими странами производительность труда требует в разы большего количества персонала на аналогичных энергетических предприятиях, при этом стоимость рабочей силы в Украине постоянно растет. К этому следует добавить уже упоминавшееся увеличение тарифа для покрытия субсидий домохозяйствам, которое приводит к росту как внутреннего, так и экспортного тарифа.
Преодолеть эти негативные моменты мешает затянувшийся на полтора десятка лет процесс приватизации предприятий, что вносит высокую долю неопределенности как для руководящего состава, так и для всего персонала предприятий и снижает мотивацию к повышению эффективности их работы. Но главная проблема на пути к повышению эффективности - затратная методология тарифообразования.
Современная электроэнергетика практически во всех развитых странах, в том числе и в Украине, разделена на три сегмента: генерацию, передачу и поставку электроэнергии. Но если на рынках развитых стран генерация и поставка осуществляются на конкурентной основе и только передача электроэнергии как естественная монополия регулируется государством, то в Украине регулируются практически все три сегмента. Передача электроэнергии является естественной монополией, а поставка на 80-90% осуществляется облэнерго, которые являются естественными монополистами. Нет конкуренции и среди генерирующих предприятий: НАЭК «Энергоатом» производит до половины всей электроэнергии в стране и, следовательно, является искусственным монополистом, а в тепловой генерации четыре из пяти компаний объединены под одной крышей государственной НАК «ЭКУ». Поэтому о масштабной конкуренции на рынке ценовых заявок также говорить не приходится. При отсутствии же такого фундаментального стимула, как конкуренция, и в условиях практически тотального регулирования тарифов государством способ их установления является ключевым. Именно стимулирующая тарифная методология в этом случае является едва ли не единственным инструментом, способным компенсировать отсутствие конкуренции.
Однако внедрение стимулирующей методологии в Украине постоянно откладывается, так как это требует одноразового и, возможно, ощутимого увеличения тарифов. Вместе с тем применение устаревшей методологии, которая базируется на принципе «затраты плюс», бесконечно продуцирует рост тарифов, но без реальных позитивных изменений в самой энергетике и без единого шанса этот ползучий рост остановить.
Плата за присоединение к сетям по-украински, или Спиной к инвестору
Важным элементом тарифной системы в электроэнергетике является плата за присоединение к сетям. Собственно хозяйственные отношения между инвестором (будущим потребителем электроэнергии) и энергораспределительной компанией начинаются с решения проблем присоединения. И хотя вопрос присоединения законодательно не был урегулирован, в первые годы после распада СССР особых проблем не возникало. Во-первых, в 90-е годы присоединять к сетям было практически некого, так как почти ничего нового не строилось. Во-вторых, из-за глубокого спада производства в наличии имелось много незадействованных мощностей.
Однако по мере оживления деловой активности проблема присоединения новых потребителей к сетям стала обостряться, и в 2006 году НКРЭ утвердила методику, смысл которой сводился к закреплению сложившейся к тому времени практики: развитие сетей, то есть модернизация, реконструкция или строительство новых участков возлагались на инвестора - застройщика территорий, т.е. на будущего потребителя электроэнергии. Но вскоре начали проявляться пороки этой системы. Одним инвесторам везло - их новый объект оказывался в непосредственной близости от сетей, а сами сети имели достаточные резервы мощности. В этом случае присоединение к сетям осуществлялось быстро и практически бесплатно. В других случаях, когда расстояние до существующих сетей было большим, да еще и требовалось строить новую подстанцию, это делалось долго и обходилось инвестору очень дорого. И, наконец, третий, тоже типичный случай. Инвесторов несколько, территория инвестирования общая, освоение территории растягивается на многие годы. Как при этом решить проблему присоединения, не знает никто.
Например, в Киеве на массиве Осокорки в начале 2008 года десяти застройщикам отвели участок земли для строительства многоэтажек. Проектный срок застройки участка - более десяти лет. Для присоединения к сетям необходимо построить крупную подстанцию, стоимость которой составляет сотни миллионов гривен. Поскольку первый застройщик должен сдать объект через год, а последнему предстоит присоединяться только через десять, построить подстанцию в складчину не получается. Вот и не застраивается этот крупный участок земли уже более трех лет.
В таком же положении оказываются многие граждане, решившие построить собственный дом за городом. Как правило, под такое строительство выделяются участки в несколько гектаров земли, на которой планируется построить сотню-две или даже три сотни домов. Без новой трансформаторной подстанции, которая стоит немалые деньги, тут не обойтись. Также электричество нужно подать к каждому дому, осветить улицы нового поселка, а это тоже большие деньги. Осваиваются такие участки не год, не два и даже не десять лет. Как решать проблему присоединения первым двум-трем десяткам застройщиков, которые друг с другом зачастую даже незнакомы, не скажет никто. Не строить же этим первопроходцам объекты энергетической инфраструктуры для всего поселка за свой счет…
Хотя некоторые имеющие средства фирмы и даже граждане строят. А построив и став полновластным хозяином и трансформатора, и сетей, продают свободную мощность более поздним застройщикам, но уже за хорошие деньги и на своих условиях. В этом случае стартовавшим с опозданием застройщикам тоже не позавидуешь. Им приходится иметь дело с естественным монополистом, которого никто не регулирует и не контролирует.
Есть районы, в которых 40-50% существующих сетей построены подобным образом и не принадлежат местным распредкомпаниям. Появилась не одна сотня небольших, но крепких естественных монополистов, которые не имеют лицензии и которых никто и ни в чем не ограничивает.
В целом последствия от внедрения подобной новации не выгодны ни энергетикам, ни потенциальному инвестору, желающему присоединиться к сетям. Распределительные компании фактически утратили возможности для планового развития сетей, поскольку априори регулятор не предусматривает для этого средства в тарифе. Имеет место лоскутное, стихийное развитие сетей, от случая к случаю по мере прихода заинтересованных инвесторов. Построив за свой счет энергообъект, инвестор, как правило, не хочет безвозмездно передавать его распределительной компании. В результате возникает множество новых мелких владельцев сетей, действующих бесконтрольно и вне правового поля и существенно портящих репутацию облэнерго, на исконной территории которого они действуют. Один раз возникнув, проблема собственности на новопостроенные инвестором или за его средства сети со временем только усугубляется.
Для инвестора необходимость создания или финансирования энергетической инфраструктуры существенно удлиняет сроки строительства и удорожает объект инвестирования. И без того невысокая привлекательность Украины как страны для потенциального инвестирования еще больше снижается. В ряде случаев в рамках существующего порядка вообще невозможно найти разумное решение проблемы присоединения, из-за чего инвестиции не вкладываются, территории, отведенные под застройку, не осваиваются.
Подобная ситуация вряд ли возможна в какой-либо другой сфере материального производства. Представим себе, что при дефиците пива пивзавод вместо того, чтобы взять кредит и построить дополнительные мощности, обеспечив затем возврат кредита за счет увеличения продаж, предложил бы потребителям, которым пива не хватает, за свой счет построить новый цех, бесплатно передать его пивзаводу и уже после этого покупать пиво по нормальной цене, как все. Абсурд? Однако нечто подобное было прописано в действовавших ранее нормативных документах для электроснабжения и де-факто существует и сейчас.
Потенциальному потребителю электроэнергии необходимо проложить электропроводку, установить необходимые электроприборы и счетчики внутри строящегося промышленного объекта (собственного дома) и за свой счет обеспечить проводную или кабельную связь всего этого с общественными сетями. Это абсолютно нормально и каких-либо вопросов не вызывает. Но ему же «ненавязчиво» предписывают за свой счет построить новую или модернизировать действующую линию электропередачи или подстанцию, если существующих мощностей недостаточно. Затем предложат бесплатно передать их в собственность местной распредкомпании и уже после этого на общих основаниях и по такому же тарифу (как всем) покупать электроэнергию. Ясно, что с пивом такой порядок не пройдет. Не приживается этот порядок и в электроэнергетике, но в этой отрасли - естественная монополия и госрегулирование, так что альтернативы нет. Голосовать можно только ногами, а точнее, деньгами. Иными словами, в Украине попросту не инвестировать. Кто-то добивается именно этого?
Из-за всех этих перипетий в 2008 году по требованию правительства Нацкомиссией регулирования электроэнергетики были отменены и Методика расчета платы за присоединение, просуществовавшая год, и Правила присоединения к сетям, утвержденные в 2005-м. Таким образом, уже три года страна живет без какого-либо нормативного урегулирования этого вопроса. Сейчас нарабатываются новые нормативные документы, и есть шанс построить все на новой для нас, но хорошо зарекомендовавшей себя в других странах концептуальной основе. Суть ее в том, что сети должны строить (развивать) их собственники, местные распределительные компании, и в основном за свои средства, которые регулятору нужно предусмотреть в тарифе.