И прежде всего речь идет о субъектах сектора генерации электроэнергии. Таким образом, возникает вопрос: насколько обоснованы подобные опасения и, соответственно, нужны ли дополнительные меры для защиты от неконкурентного поведения участников?
Тем временем дискуссии о защите конкуренции утихли на фоне разговоров о переносе старта новой модели рынка. Буквально за неделю до официального старта энергорынка так и не ясно, перенесут ли дату. Ведутся отчаянные споры относительно того, запускать ли рынок согласно плану
1 июля, или же отложить запуск. Представлены шесть законопроектов с предложениями отложить запуск на срок от трех до девяти месяцев.
Мотив переноса - не решены некоторые технические вопросы для запуска рынка, в частности, операторы систем распределения (бывшие облэнерго) не полностью готовы к ведению коммерческого учета, необходимо обезопасить население от возможного повышения цен и т.п. Звучат пока не оформленные в законопроект предложения отложить запуск рынка на несколько лет.
Вопрос повис в воздухе даже после того, как комитет по вопросам топливно-энергетического комплекса Верховной Рады попробовал вынести на рассмотрение законопроект об отсрочке даты внедрения рынка на три месяца. Состояние ступора.
Конечно, откладывать запуск целесообразно лишь на краткий период, чтобы решить эти вопросы. Однако нет никаких гарантий, что проблемы действительно быстро решатся благодаря слаженной координации всех участников. Нет гарантий, что через три месяца не окажется: уровень готовности не изменился.
Концентрация в секторе генерации электроэнергии
Главная причина опасений - высокая концентрация в секторе генерации. Так, по результатам 2018 г., в общем объеме производства электроэнергии на "Энергоатом" пришлось 55,16%, на ДТЭК - 20,98, на "Укргидроэнерго" - 7,84%. Однако по отдельным функциональным секторам уровень концентрации еще выше. Так, по данным НАЭК "Укрэнерго", в базовом покрытии доля трех компаний уже составляет 88,3% генерации: 62,9% - "Энергоатома", 20,7 - ДТЭК и 4,7% - "Центрэнерго". В секторе балансирования на три компании приходится 91,3%: 48,3 - "Укргидроэнерго", 27,5 - ДТЭК и 15,5% - "Центрэнерго". В таких условиях действительно могут возникать опасения по поводу олигопольных заговоров на рынках генерации электроэнергии.
Ситуация со степенью концентрации сектора генерации в Украине далеко не уникальна. Так, во Франции доля одной компании составляет 82,5% генерации, в Хорватии - 80, в Греции - 72%. Несмотря на это, можно апеллировать к тому, что в странах ЕС - надлежащий уровень прозрачности функционирования рынка, регуляторы действуют вполне беспристрастно, следовательно, есть реальная институционная защищенность от возможного злоупотребления участниками рынка. Так существует ли на самом деле угроза неконкурентных действий в условиях новой модели в Украине?
Надзор и контроль в условиях новой модели рынка
Напомню, переход к новой модели предполагает формирование отдельных рыночных сегментов - это рынок двусторонних договоров, рынок "на сутки вперед", внутрисуточный рынок и балансировочный, а также рынок вспомогательных услуг. Основные отличия секторов - период, на который продается электроэнергия, насколько заранее, ее цена. Результаты торгов в этих секторах на основе баланса спроса и предложения и их объемы, собственно, и будут определять цены на электроэнергию.
Большинство компаний будут работать на нескольких рынках одновременно, конкурируя между собой. Более того, все компании обязаны не менее 15% электроэнергии продавать на рынке "на сутки вперед", а для государственных компаний даже в секторе двусторонних договоров предусмотрена продажа через аукционы.
У компаний тепловой генерации на сегодняшний день самый высокий тариф, и именно они станут ориентиром, к которому будут подтягиваться цены других видов генерации (например, атомной и гидрогенерации).
Это один из факторов, которые обусловят повышение цен на электроэнергию. Больше всего выиграют государственные компании с самыми низкими на сегодняшний день тарифами - НАЭК "Энергоатом" и ПАО "Укргидроэнерго". Именно из-за заниженных тарифов эти компании много лет не имели возможности обновлять свои активы. Но спецобязательства, которые правительство возложило на эти компании, чтобы сдержать цены для небытовых потребителей, нивелирует их возможные в будущем преимущества.
В то же время тепловая генерация, стремясь нарастить продажи, будет стараться конкурировать с атомной в покрытии "базового" потребления. И это может способствовать частичному снижению равновесной цены на рынках (что не означает снижения цены по сравнению с нынешним уровнем тарифов).
Антимонопольный комитет и НКРЭКУ будут осуществлять надзор отдельно за каждым упомянутым выше рынком, отслеживая возможные заговоры участников. Генерирующие компании обязаны отчитываться перед регуляторными органами по системе европейской практики REMIT, направленной на защиту от обмена участниками рынка инсайдерской информацией и заговоров. При этом штрафы за неконкурентное поведение игроков будут достигать до 10% годового оборота компании. Но доказать факт заговора АМКУ будет крайне сложно.
Дополнительные механизмы предотвращения неконкурентного поведения
Итак, при условии ответственной работы контролирующих органов любые попытки олигопольных заговоров и другие проявления неконкурентного поведения участников на рынке генерации электроэнергии будут пресекаться на корню и жестко наказываться.
И способность обеспечить прозрачность и беспристрастность работы Антимонопольного комитета и НКРЭКУ должна стать делом чести для новой власти. Особенно учитывая то, сколько жалоб и обвинений звучало в адрес этих организаций от теперь уже представителей команды нынешнего президента, имеющего все шансы создать крепкую коалицию и лояльное правительство.
Однако, помимо надзора, есть и другие возможные пути предотвратить злоупотребления участниками рынка. Один из важнейших - импорт. Сегодня возможность импортировать электроэнергию фактически заблокирована на регуляторном уровне. Но с запуском рынка импорт будет осуществляться свободно.
В 2025 г. предполагается завершить процесс объединения электроэнергетического рынка Украины с европейскими, после чего производители из ЕС будут конкурировать с отечественными, что поспособствует снижению цен и, очевидно, сделает невозможным их завышение отечественными производителями. Сегодня с европейской системой синхронизирован только "Бурштынский остров", включающий Закарпатскую, Ивано-Франковскую и Львовскую области.
Остальная часть объединенной энергетической системы Украины синхронизирована с системами России, Беларуси и Молдовы. Фактически импорт из России не запрещен и будет технически возможен. Возможности импорта из РФ эквивалентны около 10% отечественного потребления, а это позволяет снижать предельную цену на рынках.
Можно спорить о нравственности такого выбора, взвешивая варианты торговли с агрессором и возможности предотвратить завышение цен. Однако нужно помнить, что значительную часть энергоресурсов мы до сих пор импортируем из РФ, а природный газ мы импортировали, пока не смогли обеспечить реверсные поставки из ЕС.
Еще один важный шаг - ограничение регулятором предельных цен для участников рынков, которое предложила НКРЭКУ. Этот шаг призван установить потолок цен после введения рынка. Конечно, такое ограничение нужно вводить не навсегда, а только на определенный период. Его продолжительность - вопрос, требующий дискуссии. Что однозначно нужно сделать, так это внести изменения в закон о рынке о применении таких ограничений.
Стимулирование и развитие конкуренции?
Естественно, описанные выше шаги по надзору за работой участников рынка - лишь инструменты для предотвращения возможного злоупотребления своим рыночным положением, а не пути стимулирования конкуренции. В целом, наивно полагать, что на следующий же день или год после введения новой модели рынка расцветет конкуренция и появятся новые крупные игроки. В конце концов, как свидетельствуют европейские примеры, в частности, и вышеупомянутые, уровень концентрации может оставаться высоким еще долго. Приоритет при этом - защита от возможных неконкурентных действий, которые будут сказываться на интересах потребителей.
В ближайшее время фактически основным конкурентом имеет все шансы стать "зеленая" распределенная энергетика. Это будет означать появление тысяч игроков, которые будут частично обеспечивать собственные нужды, объединяться в "кооперативы", и это приведет к снижению спроса на продукт традиционной генерации, ставя ее в более жесткие условия конкурирования.
Четко понятно одно - при нынешней модели рынка конкуренции точно не прибавится. У инвесторов нет ни малейшего желания входить в отрасль, полностью регулируемую государством, где правила игры могут меняться в зависимости от конъюнктуры на совсем другом рынке - политических игроков.
Действительно ли нужен переход к новой модели рынка?
Действующая модель рынка привела к накоплению множества проблем. Среди них - постепенный износ активов и медленный, но уверенный путь к сокращению генерации, к постепенному преобразованию в импортера электроэнергии.
Вместе с тем реализация реформы рынка электроэнергии по прозрачным правилам и практикам предотвращения неконкурентных действий может дать стране существенные выгоды. По оценкам Украинского института будущего, реформа способна стимулировать создание дополнительных 72 млрд долл. до 2030 г. В то же время по состоянию на сегодняшний день ежегодные потери экономики Украины от невнедрения реформы оцениваются в более 6,5 млрд долл. ежегодно.
Непосредственно в секторе генерации основными выгодоприобретателями станут государственные компании - "Энергоатом" и "Укргидроэнерго", которые смогут привлечь от 2,9 до 4 млрд долл. инвестиций. Строительство новых и обновление имеющихся мощностей вследствие привлечения инвестиций после реформы позволит нарастить экспорт, увеличив его более чем в пять раз до 2027 г.
Эта реформа нужна не ради реформы, не только потому, что у Украины есть международные обязательства, но и потому, что это положительно повлияет непосредственно на состояние энергетического сектора и национальную экономику, а со временем это ощутят и потребители. Вместе с тем отсрочка запуска рынка на годы - банальная инфантильность. Продолжат накапливаться проблемы, электроэнергетический сектор не будет развиваться, имеющиеся мощности еще больше износятся, а новые строить не будут, и со временем, через 12 лет, мы превратимся в импортера электроэнергии.
Неужели таким мы видим энергосектор будущего?