или Как реформировать корпоративное управление НАКом
В украинских медиа уже широко разошлась новость о том, что ЕБРР не предоставит "Нафтогазу" кредит на 300 млн долл. для закупки газа на западной границе, если тот не примет План действий по реформе корпоративного управления компанией. Это же условие ранее было зафиксировано в кредитном соглашении о модернизации газопровода Уренгой-Помары-Ужгород.
Согласно условиям кредита, Украина взяла на себя обязательства привести структуру корпоративного управления "Нафтогазом" и предприятиями, входящими в эту группу, в соответствие с Принципами корпоративного управления Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) на основе рекомендаций международных консультантов, которых привлек ЕБРР (компаний PwC и Baker&McKenzie).
Несмотря на то, что ключевым элементом является само реформирование корпоративного управления, а не получение кредитов, у меня сложилось впечатление, что экспертному сообществу мало известно о том, в чем заключается план действий, разработанный консультантами. Поэтому как специалист в этой отрасли, призывавший к реформе корпоративного управления в "Нафтогазе" еще в 2008 г., хотел бы объяснить это читателям подробнее.
Чем обусловлена необходимость реформирования корпоративного управления "Нафтогазом"?
Ежегодно правительство покрывает хронические убытки "Нафтогаза" путем увеличения уставного фонда компании, а деньги на это берут из государственного бюджета, т.е. у каждого гражданина. Только последнее увеличение уставного фонда НАКа в июне составило астрономические почти 105 млрд грн - сумму, которая равняется около 7% всего ВВП страны, или почти 2300 грн в пересчете на каждого украинца!
У этой проблемы, конечно же, есть и другая сторона медали - население фактически получает субсидии от государства, покупая газ по заниженным ценам. Но тщательный анализ показывает, что подобная система неэффективна, поскольку не создает стимулов к энергоэффективности, увеличению собственной добычи газа, но провоцирует коррупцию и приводит к еще большей социальной несправедливости.
Вместе с тем эффективно функционирующий "Нафтогаз Украины" мог бы пополнять бюджет страны за счет прибыли и успешно привлекать внешнее финансирование на значительно лучших, чем сегодня, условиях.
В описанной ситуации изобретать велосипед не нужно: Украина решила провести реформу по понятным мировым правилам, а именно - по стандартам ОЭСР. Это решение зафиксировано как в Коалиционном соглашении (пункт 3.3 раздела XII "Реформа энергетики и энергонезависимость"), так и в разработанном совместно со Всемирным банком Планом мер по реформированию газового сектора (распоряжение КМУ №375-р "Вопросы реформирования газового сектора", пункт 28, срок выполнения - январь-май 2016 г.).
Рассмотрим, как стандарты корпоративного управления ОЭСР, а именно - Принципы корпоративного управления ОЭСР и Руководящие принципы корпоративного управления ОЭСР для государственных предприятий (в дальнейшем - стандарты ОЭСР), касающиеся "Нафтогаза", заложены в План действий ЕБРР.
Для чего и кому нужна государственная собственность
Согласно стандартам ОЭСР, государство осуществляет права владельца в госпредприятии в интересах общественности, поэтому должно тщательно оценить и раскрыть цели, оправдывающие государственную собственность в таких предприятиях, а также регулярно подвергать эти цели пересмотру.
Поэтому отправной точкой предложенного ЕБРР Плана действий по реформе корпоративного управления "Нафтогазом" (в дальнейшем - План действий) является то, что конечным собственником НАКа (не по форме, а по сути) является народ Украины. Но народ далеко не всегда может обеспечить реализацию своих прав владельца так, как это могут сделать акционеры обычного акционерного общества, - "Нафтогаз" стабильно убыточен, хотя его и контролируют разнообразные министерства и ведомства.
Почему так происходит? Потому что государство неявно реализует в энергетическом секторе разные, конфликтующие между собой, функции. Во-первых, оно осуществляет функцию собственника. Да, "Нафтогаз" - акционерное предприятие, а базовой целью любого предприятия является создание прибыли.
Во-вторых, государство косвенно реализует через "Нафтогаз" социальную политику, продавая газ населению по заниженным ценам. В соответствии с проверенными международными аудиторами отчетами "Нафтогаза" по международным стандартам финансовой отчетности (МСФО), компания понесла убытки только в регулируемых сегментах, показывая прибыль в других. Очевидно, такой ущерб конфликтует с целью создания прибыли для владельцев.
В-третьих, государство выполняет регуляторную функцию через Национальную комиссию, которая осуществляет регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ). Но на сегодняшний день эксперты сходятся во мнении, что этот регулятор не является независимым, как того требует, например, Третий энергопакет ЕС. До сих пор закон о НКРЭКУ парламентом не рассмотрен даже в первом чтении.
Обычно ответ реформатора в подобных ситуациях простой - приватизировать предприятие и разрешить ему функционировать по рыночным законам, поскольку государство не является эффективным собственником. Проблема в том, что такое предприятие, как "Нафтогаз", приватизировать, по крайней мере, в ближайшее время невозможно из-за его стратегического значения, функции естественного монополиста, роли как канала субсидирования населения, а также из-за убыточности. Поэтому возникла насущная необходимость в реформе корпоративного управления НАКом с государством как эффективным собственником.
По стандартам же ОЭСР, государство должно сформулировать политику собственности относительно "Нафтогаза", разработать и взять на себя свою политическую ответственность за ее проведение, а также раскрыть и объяснить эту политику общественности.
Государство как информированный и активный собственник
ОЭСР рекомендует государству действовать как информированному и активному собственнику, обеспечивая осуществление корпоративного управления прозрачным и подотчетным образом, с высокой степенью профессионализма и эффективности. И главный принцип здесь - максимально упрощать и стандартизировать юридические формы, по которым функционируют предприятия в государственной собственности. Их операционная деятельность должна соответствовать общепринятым корпоративным нормам. Еще одна рекомендация - предоставить полную операционную автономию менеджменту госпредприятия и отказаться от вмешательства в управление предприятием.
Поэтому одним из ключевых элементов Плана действий является консолидация управления деятельностью дочерних предприятий "Нафтогаза", таких, как "Укргаздобыча" или "Укртранснафта". (Отдельно заметим, что это не касается ПАО "Укртрансгаз", которое согласно требованиям Третьего энергопакета ЕС должен быть отделен от "Нафтогаза".) Менеджмент (то есть правление) "Нафтогаза" де-факто только частично контролирует собственные дочерние компании, выделенные в обособленные юридических лиц, даже если они на 100% принадлежат "Нафтогазу".
С точки зрения операционной автономии, менеджмент "Нафтогаза" очень ограничен в принятии решений, по крайней мере, потому, что не свободен: (а) в назначении/увольнении руководства в собственных дочерних предприятиях, (б) в утверждении их бюджетов и финансовых планов, (в) в консолидации финансовой отчетности группы. В частности, это ограничивает прозрачность "Нафтогаза Украины" для потенциальных кредиторов. При таких условиях долгосрочная стратегия и стабильные цели для НАКа банально невозможны.
Поэтому План действий ЕБРР предлагает законодательные изменения, предусматривающие отмену требования правительства давать задания на голосование членам наблюдательного совета "Нафтогаза" и на заседаниях общего собрания акционеров его дочерних предприятий; отмену ограничений на затраты предприятий, на 100% принадлежащих "Нафтогазу", в зависимости от утверждения их финансовых планов Минфином, а также отмену права КМУ назначать менеджмент в таких предприятиях.
Согласно стандартам ОЭСР, также необходимо позволить наблюдательному совету госпредприятия выполнять свои функции и уважать его независимость.
Но у "Нафтогаза" фактически вообще нет наблюдательного совета. В последний раз он собирался 20 декабря 2013 г. С того времени его члены, которые по устоявшейся практике назначались соответствующими министерствами и ведомствами, больше там не работают (например, попав под люстрацию). Все решения, принятие которых по уставу "Нафтогаза" закреплено за наблюдательным советом, сегодня принимаются Минэнергоугольпромом (как решение общего собрания акционеров в виде приказа профильного министра).
Новый наблюдательный совет не создан, но даже если бы это произошло согласно существующему законодательству и положению о наблюдательном совете "Нафтогаза", он бы все равно не был независимым органом, поскольку представители государства должны голосовать в соответствии с заданиями на голосование, согласованными с КМУ. К тому же члены совета не имели бы определенных стимулов: на них возлагается огромная ответственность за принятие сверхважных решений, а никакого вознаграждения (в т.ч. оплаты) не предусмотрено.
План действий ЕБРР предлагает создание наблюдательного совета по стандартам ОЭСР (подробнее об этом - ниже), а вознаграждение членов этого совета должно устанавливаться внешним номинационным комитетом по четкой процедуре и в соответствии с рыночными уровнями оплаты, которые будут определяться через независимый обзор рынка рабочей силы.
Централизация функции собственности: отделяй и владей
Кроме того, стандарты ОЭСР рекомендуют централизовать функцию госсобственности в едином органе, который является независимым и не подконтрольным единому министру. В частности, это действенный способ четко отделить функцию собственности от других функций государства, с которыми конфликтует функция собственности, в т.ч. регулирование рынка и промышленная политика.
Поэтому согласно Плану действий в "Нафтогазе" должен быть только один формальный собственник; другие органы не будут иметь права вмешиваться в деятельность компании. И хотя Минэкономразвития инициирует создание такого централизованного органа, сейчас законодательство предоставляет немало возможностей для политического вмешательства в "Нафтогаз" разным ведомствам, которые могут иметь или создавать конфликт интересов.
Например, Минфин (утверждающий финансовые планы НАКа) может быть заинтересован в перечислении максимума дивидендов в бюджет, в то время как Минэнерго может быть заинтересовано в реинвестировании прибыли. Но главным в этих конфликтах интересов является то, что Минэнерго должно быть "полисимейкером", т.е. разрабатывать стратегию развития отрасли и определять правила игры для всех компаний в ней, так как иначе оно будет иметь конфликт интересов как владелец одной из таких компаний. Размытость функций акционера усложняется еще и тем, что каждая смена правительства по сути тождественна смене неформального собственника.
В итоге реальную ответственность за результаты компании не в состоянии нести ни одно из вышеназванных министерств. Все важные решения оформляются или через приказ министра энергетики (например, назначение аудитора), или через постановления КМУ (назначение руководства компании). Функции акционера разделены между Минэнергоугольпромом и КМУ непонятным и нетипичным образом. В частности, КМУ определен в уставе как "основатель", а министерство - как "акционер". На схеме, опубликованной на сайте ZN.UA, приведены основные болевые точки корпоративного управления в "Нафтогазе Украины".
По стандартам ОЭСР, государство (через централизованный орган собственности) должно сосредоточиться на таких функциях, как обеспечение четкого и прозрачного процесса назначения наблюдательного совета, само назначение этого совета, определение целей госпредприятия и уровней допустимого риска, контроль над результатами деятельности, раскрытием информации, а также установление такого вознаграждения наблюдательному совету, которое бы способствовало привлечению квалифицированных профессионалов.
Государственные предприятия на рынке
Консультанты ЕБРР рекомендуют выровнять требования для всех компаний, например, изменить законодательство в части осуществления расходов или финансового контроля для так называемых субъектов хозяйствования государственного сектора экономики - понятие, не отвечающее стандартам ОЭСР, поскольку те предусматривают, что госпредприятия должны играть по тем же правилам, что и любые другие компании на рынке. Целью является создание честной конкуренции на рынке, поэтому любая дискриминация (то ли в пользу, то ли в ущерб госпредприятиям) противоречит стандартам ОЭСР.
Как уже упоминалось выше, План действий ЕБРР рекомендует четкое разделение различных функций государства. В частности, относительно "Нафтогаза" это предполагает, что для реализации социальной функции (продажа газа населению по заниженным ценам) может осуществляться учет, отдельный от учета сугубо коммерческих видов деятельности, а оплату за осуществление этой функции должно дисциплинированно вносить правительство с помощью отдельного механизма социальных обязательств. Кроме того, компания должна надлежащим образом и своевременно раскрывать информацию об этом.
Прозрачность и раскрытие информации
Но раскрывать и делать общедоступным нужно намного больший объем информации, и принцип ОЭСР в этом случае очень простой - госпредприятия должны соблюдать те же стандарты прозрачности и добиваться того же качества отчетности, выполнения законодательных и регуляторных требований и аудита, что и компании, акции которых торгуются на бирже. К сожалению, стандарты украинских бирж на сегодняшний день, мягко говоря, далеки от мировых эталонов, и НАКу фактически придется поднимать планку.
В частности, План действий предполагает, что "Нафтогаз" должен и в дальнейшем готовить и подавать финансовую отчетность в соответствии с МСФО и проходить аудит признанной независимой аудиторской компанией. И хотя "Нафтогаз" за последний год существенно улучшил раскрытие информации (см. едва ли не образцовый годовой отчет за 2014 г.), никто не может дать гарантии, что со сменой правительства или менеджмента эта практика сохранится, если она не будет институциализирована.
Наблюдательный совет и его ответственность
В соответствии со стандартами ОЭСР рекомендуется создать наблюдательный совет "Нафтогаза", который бы имел необходимые полномочия, компетенции и объективность для того, чтобы выполнять свои функции стратегического руководства и контроля над менеджментом (правлением). Кроме того, наблюдательный совет должен быть подотчетен за свои действия, а для этого он должен иметь широкий мандат полномочий, базирующийся на определенной государством политике собственности.
Именно наблюдательный совет должен нести конечную ответственность за результаты деятельности предприятия. Поэтому его функции включают определение стратегии, контроль над менеджментом, назначение/увольнение председателя правления, определение вознаграждения менеджмента и т.п. Как надо выстроить функции в таком наблюдательном совете, показано на схеме опубликованной на сайте ZN.UA.
Но, как уже отмечалось выше, в "Нафтогазе" вообще нет наблюдательного совета, а отдельные его функции де-факто выполняет Минэнерго или другие ведомства. Вместе с тем некоторые функции, такие, как утверждение стратегии, вообще почти не выполняются. У "Нафтогаза" есть стратегия, разработанная менеджментом, но у него нет наблюдательного совета, который бы ее утвердил, пристально следил за ее выполнением менеджментом и нес за это ответственность. Нет у НАКа и формальной политики управления рисками, за осуществлением которой следил бы тот же совет.
Согласно принципам ОЭСР, все члены наблюдательного совета должны обладать соответствующими профессиональными качествами, отвечающими его функциям. В соответствии с лучшей мировой практикой, большинство наблюдательного совета должны составлять независимые директора.
В Плане действий "Нафтогазу" предлагается создать три комитета наблюдательного совета, которые будут действовать как его подготовительные органы, а именно - аудиторский комитет, комитет по назначениям и вознаграждениям менеджмента, комитет по этике, а также ввести должность корпоративного секретаря, прописав для каждого из этих органов четкие положения. Одно из основных - они полностью или почти полностью должны состоять из независимых директоров.
Вознаграждение менеджмента (председателя и членов правления) должно определяться тем же независимым наблюдательным советом согласно процедуре, которая базируется на независимом обзоре рынка рабочей силы и сравнении с вознаграждением в аналогичных компаниях. Чтобы это не выглядело абстрактно, приведу недавний пример "Укрнафты". Вознаграждение ее руководителю Марку Роллинзу, утвержденное наблюдательным советом компании, исчисляется миллионами долларов в год (базовая зарплата в 500 тыс. долл. плюс бонусы). Кроме того, вознаграждение менеджмента нужно привязать к результатам деятельности компании и ее стратегическим целям.
Также консультанты ЕБРР предлагают внедрить такие проверенные мировым опытом механизмы, как уполномоченный по комплаенсу (лицо, которое на постоянной основе следит за тем, чтобы компания придерживалась обязательных регуляторных и законодательных требований), департамент внутреннего контроля и департамент управления рисками.
В соответствии с Планом действий ЕБРР, отдел внутреннего аудита "Нафтогаза" должен быть подотчетен непосредственно наблюдательному совету и постоянно общаться с его аудиторским комитетом и внешними аудиторами. Вместе с тем ревизионную комиссию, которая в "Нафтогазе" де-факто не работает и является атавизмом постсоветских времен, следует упразднить.
Где искать кандидатов в наблюдательный совет "Нафтогаза"?
Будем откровенны: требования к членам такого наблюдательного совета теоретически сформулировать не так сложно. Но в украинских реалиях намного сложнее реализовать эти требования на практике. Кто же будет этими самыми независимыми, компетентными и подотчетными членами нового наблюдательного совета "Нафтогаза"?
Короткий ответ таков: во-первых, государство не сможет полностью отпустить все рычаги влияния сразу. Во-вторых, с точки зрения ответственности наблюдательного совета ни один потенциальный кандидат в директора с надлежащей репутацией не возьмет на себя ответственность за такую огромную компанию, в которой менеджмент ограничен в операционной автономии (назначении/увольнении руководства в предприятиях холдинга, утверждении их финансовых планов и консолидации финансовой отчетности). Иначе наблюдательный совет превратится в еще одну печать, чем в орган, который мыслит и действует независимо, а также отвечает за свои действия.
Поэтому на первом этапе некоторая часть наблюдательного совета (предлагаются три члена) должна назначаться по максимально прозрачной процедуре разными институтами власти. Но большинство его членов (по крайней мере, четыре) должны быть независимыми директорами и назначаться номинационным комитетом, например конкурсной комиссией, которая уже действует при Минэкономразвитии.
Ключевой вопрос: где искать и найти таких независимых директоров? Ответ в Плане действий - среди иностранцев с многолетним опытом работы в отрасли и безупречной, незапятнанной репутацией. Настолько незапятнанной, что они не смогут разрешить себе рискнуть ею ради даже многомиллионной взятки (тем более все одновременно), так как потеряют все, что наработали до сегодняшнего дня, включая аналогичные должности в наблюдательных советах других компаний за границей.
Пример идеального кандидата - бывшие и действующие топ-менеджеры таких ведущих мировых нефтегазовых компаний, как норвежская Statоil или итальянская Eni. Такие люди не будут манипулировать "Нафтогазом" и его ресурсными потоками и не позволят манипулировать собой, даже если получат звонок с самого верха, и даже если это будет верхушка другого государства.
Правда, и тут есть другая сторона медали - за такую ответственность членам наблюдательного совета надо платить вознаграждение мирового уровня, исчисляется оно сотнями тысяч долларов в год.
Знаю, многих это может шокировать. Но следует подчеркнуть, что мировая практика именно такова. Вместе с тем в перспективе "Нафтогазу" не стоит только "импортировать" независимых директоров, а следует воспитывать таких дома и привлекать лучший отечественный менеджмент на рынке (особенно у предприятий, входящих в группу "Нафтогаза").
Считаете, что предложенный вариант реформы корпоративного управления НАК "Нафтогаз Украины" радикальный? Да. Но это последний шанс на терапевтическую помощь, когда пациент ("Нафтогаз") в критическом состоянии.
Кстати, большая команда в Минэкономразвития уже ведет огромную работу по реформе корпоративного управления в других государственных предприятиях на законодательном уровне по тем же стандартам ОЭСР.
12 октября представители Минэкономразвития провели в Верховной Раде круглый стол на тему реформирования корпоративного управления госпредприятиями, на котором выступили с докладами представители ОЭСР и ведомств, отвечающих за реализацию политики государственной собственности в европейских государствах с лучшим опытом. Если прислушаться к этому опыту, то станет понятно: План действий ЕБРР по стандартам ОЭСР как раз и должен создать эффективные механизмы контроля над "Нафтогазом Украины", которых на сегодняшний день недостаточно.
Об авторе
Андрей Бойцун является директором по исследованиям Центра экономической стратегии (ЦЭС). Защитил докторскую диссертацию по корпоративному управлению в Университете Антверпена (Бельгия), где затем работал профессором и исследователем. Занимался исследованиями корпоративного управления и преподавал дисциплины в сфере менеджмента.
А.Бойцун - редактор и соавтор книги "Ownership & Privatisation in Poland: Governance Implications of Poland's Accession to the European Union" ("Собственность и приватизация в Польше: последствия присоединения Польши к ЕС для корпоративного управления").
Также он является членом оргкомитета ежегодной конференции Европейской академии менеджмента (сопредседатель секции корпоративного управления). Подробнее: https://ces.org.ua/about/team#andriy.