Неуступчивость России относительно проекта «Южный поток» заставляет украинское правительство искать поддержку в Европейском Союзе. Как недавно заявил еврокомиссар Гюнтер Эттингер, Европа не против помочь в геополитических играх, но условием своего участия сохраняет недостижимую сегодня для Украины задачу - реформировать рынок энергетики согласно европейским стандартам. Как показал первый год членства Украины в Энергетическом сообществе, с выполнением такого «домашнего задания» пока существуют проблемы.
О силе испорченного телефона
Европейский рынок газа создает для России не самые лучшие перспективы. Хотя ЕС в следующие десятилетия будет наращивать объемы потребления газа, но, согласно прогнозу Международного энергетического агентства, вследствие политики диверсификации доля России в этом импорте будет сокращаться. С учетом развития спотовых рынков и перспектив добычи нетрадиционного газа РФ нужно будет снижать стоимость российского голубого топлива, чтобы удержать «своих» потребителей в ЕС. Третий энергетический пакет, внедренный в рамках Евросоюза, закрывает «Газпрому» доступ к управлению европейскими газотранспортными сетями. России отвели четкое место в балансе поставок и не собираются усиливать ее влияние.
На этом фоне выглядит нелогичной инициатива России построить еще один газопровод в ЕС, а именно - «Южный поток». «Кажется, наши российские друзья все же собираются его построить. Зачем - известно только им», - так комментировал ситуацию несколько недель назад спецпредставитель госдепартамента США по вопросам энергетики Европы и Азии Ричард Морнингстар. Себестоимость газа, перекачанного по новопостроенному газопроводу по морю, будет выше, чем транспортировка по трубе через Украину. Финансирование от Еврокомиссии не планируется, поскольку «Южному потоку» не предоставлен статус трансъевропейского. Болгария или Румыния - такие же транзитные страны, как и Украина, - будут выставлять не меньшие транзитные ставки. А если прибавить вышеупомянутые тенденции на европейском рынке плюс потребность в немалых средствах, перспектива того, что газопровод будет стоять пустым или останется только проектом, весьма реальна.
При этом украинское правительство расценило «Южный поток» как едва ли не основную угрозу национальной безопасности. Этой теме были посвящены экспертные круглые столы, пресс-конференции, другие публичные мероприятия. Перспектива «остаться с пустой трубой» стала основанием для того, чтобы вернуться к обсуждению темы газотранспортного консорциума, более глубокого захождения «Газпрома» на внутренний рынок, то есть всего того, что может, в понимании украинских чиновников, убедить российскую сторону отказаться от строительства еще одного газопровода. Проект, существующий сегодня только на бумаге, привлек к себе все внимание правительственных чиновников, политиков и экспертов и отвлек их от не менее важных для национальной безопасности страны тем.
Сохранение транзитной роли Украины является стратегическим вопросом. Сочетать функции поставщика и потребителя означает удерживать ключевую роль в регионе, влиять на энергетическую политику в нем. Но чтобы сохранить свой транзитный статус, необходимо искать возможности, а не консервировать существующую ситуацию, бросая все силы на борьбу с какой-либо альтернативой. «Южный поток» нужно и следует блокировать. Вместе с тем не пора ли уже начать переговоры о доступе Украины к транзиту каспийского газа по российским трубопроводам, что было закреплено Соглашением о зоне свободной торговли в рамках СНГ? И не будет ли это шансом для Европейского Союза получить доступ к каспийскому газу через украинскую ГТС?
Сосредоточившись на борьбе с «Южным потоком», правительство пытается привязать к ней другие инициативы, которые в своем оригинальном виде могли бы быть полезными для энергетического сектора, но искусственный контекст вызвал ненужные недоразумения и конфликты. Одна из таких инициатив - членство Украины в Энергетическом сообществе. Год, который должен был пройти под знаком реформы энергетического рынка, был потрачен на выяснение отношений, вызванное различием в ожиданиях двух сторон.
Различие в ожиданиях
1 февраля 2011 года Украина стала членом Энергетического сообщества - объединения стран Юго-Восточной Европы, созданного для достижения социально-экономической стабильности и безопасности поставок энергоресурсов среди стран-членов и Европейского Союза в целом. Участие в сообществе требует от его членов гармонизации нормативно-правовой базы со стандартами ЕС, имплементации Второго и Третьего энергетических пакетов.
Еще при подписании официальных документов украинская и европейская стороны уверяли всех в успешности будущего сотрудничества, а уже в конце года Министерство энергетики и угольной промышленности, с одной стороны, и Европейская комиссия - с другой, обменялись недовольными репликами относительно выполнения друг другом взятых на себя обязательств. В средствах массовой информации начали появляться слухи, что Украина может выйти из Энергетического сообщества. В воздухе висел вопрос, почему такой взаимный восторг в начале превратился в конфликт уже в течение первого года?
В действительности проблемы начались намного раньше - еще во время переговоров о присоединении Украины к Энергосообществу. То ли из-за некачественного перевода, то ли из-за плохой коммуникации, но обе стороны в сентябре 2010 года, когда подписывался Протокол о присоединении Украины к Договору об учреждении Энергетического сообщества, говорили о разных целях сотрудничества Украины и этого объединения. Юрий Бойко делал ударение на возможности получать дешевые кредиты для модернизации оборудования, на праве отпускать электроэнергию конечным потребителям и преимуществах украинской ГТС перед альтернативными газопроводными проектами (прежде всего «Южным потоком»). А представитель от Еврокомиссии Марлен Хольцнер отмечала, что «отныне европейское энергетическое законодательство будет применяться и в Украине».
Поэтому не удивительно, что в течение года каждая из сторон ожидала от партнера выполнения обязательств в «своей» плоскости. Украинское правительство не понимало, почему Евро-пейский Союз не выделяет средства на модернизацию ГТС, почему не блокируется «Южный поток». Очевидно, последней каплей стало предоставление членом ЕС Болгарией проекту «Южный поток» статуса национального приоритета. Ряд украинских членов правительства заявили о несоблюдении сообществом своих обязательств.
«Вступая в Европейское энергетическое сообщество, мы поднимали два вопроса, которые для нас были принципиальными: первый - это получение средств на модернизацию газотранспортной системы, второй - это поддержка против «Южного потока», являющегося угрозой нашим национальным интересам. Мы не получили четкого сигнала ни по одному, ни по другому вопросу», - заявил министр Юрий Бойко.
Аналогичные претензии к Украине имела и европейская сторона. Через шесть месяцев членства в Энергосообществе правительство Украины издало распоряжение №733-р, которое только утверждало План мер в рамках выполнения договоренностей. Как свидетельствует анализ информации из официальных источников, сделанный общественной организацией «Дикси Групп» при поддержке Международного фонда «Возрождение», выполнено из этого плана немного, хотя большинство сроков уже истекли.
Даже несмотря на это, европейская сторона подтвердила готовность к диалогу. «Мы готовы помочь Украине в модернизации газотранспортной системы и ожидаем, что правила, по которым работает Украина, будут отвечать правилам Энерге-тического сообщества», - сказал президент Евроко-миссии Жо-зе Мануэль Баррозу на саммите Украина-ЭС в декабре 2011 года.
2012 год начался с общения министра Ю.Бойко и еврокомиссара Гюнтера Эттингера. Результаты разговора дают основания надеяться, что обе стороны понемногу преодолевают трудности перевода. ЕК официально заявила о перспективности украинской ГТС по сравнению с «Южным потоком», а также признала свою готовность стать третьей стороной в украинско-российских газовых переговорах. Если ЕС проявит в переговорах такую же активность (а Украина - готовность), как и несколько лет назад в польско-российских переговорах, украинское правительство имеет шанс и получить более низкую цену на газ, и удержать под своим контролем стратегическую ГТС.
Как бюрократия бьет политическую волю
Растущее недовольство Украины и ЕС от участия в Энергетическом сообществе можно было, по крайней мере, попытаться уладить в процессе работы исполнительных структур - группы высокого уровня с украинской стороны и секретариата сообщества - с европейской. Тесная коммуникация могла снизить градус негативных заявлений между сторонами или возобновить процесс согласования позиций значительно быстрее, чем это произошло.
Секретариат Энергосооб-щества до последнего времени не признавал проблемы коммуникации с украинской стороной. Еще в сентябре 2011 года на энергетической конференции в Киеве директор секретариата Славчо Нейков позитивно отозвался о работе украинского правительства. А уже в январе 2012-го в общении с журналистами признал, что к представителям Минэнергоугольпрома есть много вопросов.
Еще одна проблема, которую можно было бы разрешить без привлечения высоких должностных лиц, - имплементация европейского законодательства. Как утверждает директор компании «Трансэнергоконсалтинг» Светлана Голикова, надо различать «имплементацию» и «гармонизацию». Хотя Украина была обязана имплементировать директивы ЕС, то есть фактически признать их на законодательном уровне, она втянулась в процесс согласования их содержания с украинскими законами на уровне подзаконных актов, что и не отвечает юридическим канонам и, похоже, в конце концов запутало и самих правительственных чиновников.
Содержание национального интереса: против кого-то или за что-то?
Впрочем, клубок проблем, скопившихся вокруг участия Украины в Энергосообществе, вполне реально распутать. Было бы желание адекватно определить приоритеты и работать на реализацию национального интереса. Проанализировав результаты первого года членства в сообществе, эксперты «Дикси Групп» предложили несколько идей, которые помогли бы возобновить качественное сотрудничество между обеими сторонами.
Во-первых, «Южный поток» - это важно, но этот проект должен находиться в центре российской политики, а не украинской. В Украине, очевидно, ни у кого не осталось иллюзий, что «по дружбе» россияне не откажутся от этого проекта. Своими силами блокировать строительство нереально, а вместе с Евросоюзом - возможно, но для ЕС это не приоритет. Бросать все силы на борьбу с проектом - нерационально. Поэтому Украине нужно работать, но не тратя все свое время, а тем более - не отдавая стратегических объектов. При этом лучший способ убедить европейцев в необходимости совместных действий ради сохранения приоритетности украинской ГТС в поставках российского газа - это выполнить те обязательства, которые Украина брала на себя при присоединении к Энергосообществу.
Во-вторых, между Украиной и Энергетическим сообществом должны развиваться две ключевые темы сотрудничества: безопасность поставок и реформа рынка. Безопасность поставок означает, что европейская сторона помогает Украине в модернизации газопровода, но и для Украины так же важно выполнять обязательство относительно реформы в энергетическом секторе. Впрочем, анонсированных в Брюссельской декларации средств Украина не получила, но и правительство не реформировало энергетику в соответствии с требованиями. Радует, что в начале 2012 года, обменявшись критическими заявлениями, стороны все же перешли к конструктиву. ЕК подтвердила свой интерес к членству в трехстороннем консорциуме (что должно было бы означать и ускорение финансирования модернизации ГТС), но Украина и Россия пока не приглашают ее к участию в переговорах.
В-третьих, никакие внутриполитические темы не должны прекращать коммуникацию между Украиной и ЕС. Чтобы понимать друг друга, нужно по меньшей мере общаться. Поэтому прекращение коммуникации с европейской стороной, которое, похоже, Минэнергоугольпром часто считает нормой, является на самом деле первым шагом для взаимного непонимания и срыва выполнения обязательств.
В-четвертых, публичность - это возможность сделать процесс имплементации европейского законодательства более качественным и контролируемым. Привлечение третьих сторон - экспертов и аналитических центров - к подготовке документов и их пуб-личному обсуждению ускорит процесс прохождения и принятия необходимых законов. Боль-шая открытость позволит правительству лучше контролировать процесс выполнения обязательств. Ведь тогда отслеживать качество и скорость принятия документов смогут все желающие, соответствующим образом реагируя в публичном пространстве.