Украина только начинает приобретать способность к долгосрочному стратегическому планированию. Многие годы нам приходилось жить в условиях быстрых перемен, когда государству и гражданам нужно было реагировать «по ситуации», а горизонт планирования был вынужденно ограниченным. Однако под давлением международной конкуренции и по мере приобретения соответствующего опыта сначала крупный бизнес, а теперь и правительство Украины стали использовать технологии стратегического планирования в своей регулярной работе.
Это новая ситуация. Она свидетельствует о нашей зрелости и требует достаточной широты мышления не только от экспертов и управленцев, участвующих в разработке стратегий, но и от общества, которое должно учиться ответственному коллективному размышлению о будущем страны. Навык стратегического планирования в стране подразумевает, кроме всего прочего, и новые содержательные формы общественного обсуждения.
Что касается проекта обновленной Энергетической стратегии Украины до 2030 года, то дискуссия началась, причем довольно бурная. Очень важно отметить, что в ходе этой дискуссии появились образцы критического анализа, необходимого для того, чтобы граждане смогли выработать собственную позицию по столь сложным, но при этом очень важным для страны вопросам. Ведь приоритеты энергостратегии, а также прогнозы и планы напрямую влияют на развитие промышленности и коммунальной сферы (области, крайне чувствительные к разным видам энергетических ресурсов), на экологию и, наконец, на энергетическую безопасность страны. Обсуждение энергостратегии - необходимый элемент общего процесса ее разработки и одобрения.
Это обсуждение должно быть содержательным и конструктивным. В нем не должно быть попыток политизировать дискуссию, превратить ее в развлекательное политическое шоу, где эмоции преобладают над фактами, а спекуляции - над содержанием.
Мы решили внести свой вклад в такую дискуссию и постарались изложить суть и дух процесса разработки Энергетической стратегии Украины до 2030 года.
В этом контексте я бы хотела четко определить - во избежание интерпретаций - роль фонда «Эффективное управление». Нам как неправительственной организации было предложено стать координатором процесса, в котором задействован широкий круг профессиональных участников: это министерства и ведомства, госкомпании и академические институты, бизнес и международные организации, отечественные и зарубежные эксперты. Вынесение координации такого сложного и многоаспектного процесса за рамки правительства является нормальной практикой в развитых странах.
И это понятно, потому что стратегии - это выбор, который делает общество в целом. Стратегии - это область общих для страны приоритетов и целей, принципов и действий. Это и есть самое важное. Именно это и следует обсуждать.
Наталья ИЗОСИМОВА, директор фонда «Эффективное управление»
Обновленная Энергетическая стратегия Украины до 2030 года после своего утверждения должна стать одним из ключевых инструментов долгосрочного планирования развития страны. Речь идет о базовых инфраструктурных условиях экономического роста и развития. Очевидно, что столь важные для страны вопросы требуют обсуждения, причем не только экспертного, но и общественно-политического, содержательной полемики в прессе.
Начинать обсуждение любого государственного проекта и программы следует, конечно же, с вопроса о стратегических целях и приоритетах. Это очевидно. Но при всей очевидности этого почти никогда не происходит. Тем не менее никто нам не мешает изменить плохую традицию и начать обсуждать главное. Именно так общество сможет, во-первых, определить свое отношение к ключевым целям обновляемой энергостратегии, во-вторых, впоследствии следить за тем, насколько содержание проекта соответствует заявленным целям.
Цели и приоритеты
Ключевая, рамочная цель проекта новой энергостратегии - удовлетворение спроса на энергоресурсы с позиции наибольшей экономической целесообразности при обеспечении энергетической независимости страны с учетом минимизации негативного влияния на окружающую среду. Это не «генерация для генерации», за что много и правильно критиковали действующую программу, это не отраслевой документ, отдающий приоритет в развитии какому-то одному направлению - атомной энергетике или углю, например. Он нацелен на то, чтобы обеспечить энергетическую безопасность, условия для промышленного роста с использованием всех имеющихся в стране ресурсов и заделов, при этом минимизируя вред окружающей среде и нагрузку на экономику страны.
Из такой постановки цели следует, что эффективность использования электроэнергии и энергоресурсов является ключевой задачей. Программой предусмотрены диверсификация поставок топлива, большее использование отечественных ресурсов для генерации электроэнергии и, впервые, реальные инвестиции в «новую энергетику».
Повышение энергоэффективности, конечно, невозможно без качественного улучшения госуправления в энергетике. Эта задача будет решаться за счет обеспечения независимости регуляторов, реального реформирования рынка электроэнергии и других энергорынков (в т.ч. рынков топлива), а также увеличения доли частных компаний в структуре собственности отрасли.
Естественно, повышение энергоэффективности и обеспечение инфраструктурных условий для экономического роста невозможно без реальных инвестиций. Программой предусмотрены вложения в строительство новых и модернизацию существующих генерирующих мощностей, магистральных и распределительных сетей.
Зачем нужно обновление
Со времени утверждения в 2006 году Энергетической стратегии Украины до 2030 года произошли изменения как в тенденциях мирового развития энергоотрасли, так и в экономике и энергетике Украины. Так что необходимость ее обновления очевидна. То, что старая энергостратегия не работает, следует уже из того, что принятые программы модернизации и строительства объектов энергокомплекса не выполнены.
Кроме того, что она не реализуется, эта стратегия с момента ее утверждения в 2006 году стала нереалистичной. Это, в первую очередь, связано с произошедшими изменениями в украинской и мировой экономиках в результате финансово-экономического кризиса. В частности, прогноз спроса на электроэнергию не соответствует сегодняшним реалиям.
Опять же обращает на себя внимание то, что старая энергостратегия отстает от современных мировых тенденций развития энергетики, а также от принятых в последние годы в Украине важнейших решений, в том числе в рамках процесса европейской интеграции.
Например, современными приоритетами развития энергетики в развитых странах являются ориентация на охрану окружающей среды с ужесточением экологических норм и развитием генерации на базе нетрадиционных и возобновляемых источников. Понятно, что забота об экологии и энергосбережении не должна подрывать безопасность страны и рост экономики. Мощностей и ресурсов должно хватать для развития. Но при этом следует фокусироваться на реализации мероприятий по энергоэффективности и энергосбережению. Растущая экономика нуждается в новых мощностях, но там, где возможно, следует не строить избыток новых генерирующих мощностей, а высвобождать ресурсы за счет стимулирования энергоэффективных технологий во всех отраслях экономики, а также в ЖКХ.
Что касается тенденций непосредственно в Украине, то за последние пять лет произошли изменения, также обусловливающие неотложность обновления энергостратегии. Украина зафиксировала свои обязательства по адаптации национального законодательства к нормам ЕС. Это касается регулирования энергоотрасли, а также приведения технических показателей работы энергосистемы в соответствие с нормами ЕС по снижению выбросов твердых частиц, оксидов серы и азота. Выполнение этих обязательств - не формальность, все эти пункты выгодны Украине как стимул для улучшения экологической ситуации и управления в отрасли.
Как создаются стратегии
Впервые в истории Украины важнейший стратегический документ готовится в соответствии с лучшими мировыми практиками, с использованием современных технологий стратегического планирования.
Естественно, политическая ответственность за разработку стратегии согласно распоряжениям правительства возложена на ключевых профильных министров. Однако речь идет не только об обычном административном согласовании между ведомствами. Ведь любой, даже самой хорошей административной структуре присущи перегруженность текущими задачами, внутренняя конкуренция и отраслевой лоббизм. Все это усложняет концентрацию на стратегических задачах.
Чтобы избежать этого, в работе над новой энергостратегией задействован широкий круг профессиональных участников. Это и государственные организации (министерства энергетики и угольной промышленности, экологии и природных ресурсов, экономического развития и торговли), и госкомпании («Нафтогаз Украины», «Укрэнерго» и др.), НАНУ и академические институты, и частные компании, и ведущие отечественные и международные эксперты, а также международные организации (Всемирный банк, Европейская комиссия, ЕБРР).
Ключевой консультант - McKinsey & Company («МакКинзи»), имеющий опыт стратегического консультирования крупнейших корпораций и правительств различных стран. Фонд «Эффективное управление» является не заказчиком, не исполнителем, а координатором процесса. Вынесение координации за пределы правительства - это обычная практика, доказавшая свою эффективность в развитых странах (хотя для Украины и относительно новая). Это позволяет деполитизировать дискуссию и вынести за скобки отраслевую конкуренцию и лоббирование. Такая сложная и современная схема работы над проектом стратегии следует из важности и сложности задачи - соединить разные ведомственные и экспертные видения в единый, непротиворечивый, целостный документ.
Работа состоит из трех ключевых шагов: получение качественных данных, проведение соответствующего анализа на основании этих данных и обсуждение полученных результатов и гипотез с широким кругом экспертов для выработки оптимальных для страны решений.
Эта работа проводится для составления всех основных разделов энергостратегии (электроэнергетика, включая тепло-, гидрогенерацию и генерацию из возобновляемых источников энергии; атомная энергетика; угольная и нефтегазовая отрасли).
На сегодняшний день была проведена работа по обновлению разделов по макроэкономическим прогнозам, по развитию электроэнергетики и угольной промышленности. В данный момент ведется работа по атомной энергетике и нефтегазовой отрасли, завершение которой запланировано на конец первого квартала 2012 года. Остальные разделы являются производными вышеуказанных и будут обновлены по мере их готовности. При этом результаты, полученные в рамках работы над последующими разделами, могут привести к уточнению уже завершенных разделов на стадии их консолидации в единый документ.
Ключевые параметры стратегии
На сегодняшний день рабочая версия энергостратегии состоит из следующих ключевых прогнозов и гипотез.
Согласно предварительным результатам анализа в базовом сценарии, среднегодовой прогноз роста ВВП Украины до 2030 года составит 5% (в пессимистичном - 3,8%, оптимистичном - 6,4%). Но при том, что мы должны рассчитывать на довольно приличные, по мировым меркам, темпы роста, новая энергостратегия рассчитывается не из экстенсивного роста потребления энергии, а напротив, планируется значительное повышение энергоэффективности. Согласно базовому сценарию (см. табл. 1), прогноз потребления электроэнергии в 2030 году вырастет до 282 ТВтбч в год, что на 29% ниже прогноза в варианте стратегии от 2006 года. Планируемый уровень энергосбережения в базовом сценарии роста потребления - приблизительно 20%, что соответствует экономии 63 ТВтбч в год.
Согласно проекту новой стратегии, структура мощностей производства электроэнергии к 2030 году довольно существенно изменится в пользу гидроэлектростанций (ГЭС), гидроаккумулирующих электростанций (ГАЭС) и станций, работающих на возобновляемых источниках энергии, - ВИЭ (ветер, солнце, био- и малые ГЭС). Причем «новая» энергетика вырастет в общем балансе с менее чем 0,5 до 9% (см. табл. 2). В результате сбалансированного развития разных видов генерации и значительного повышения энергоэффективности существенно снизится потребность в строительстве новых атомных блоков по сравнению с Энергостратегией-2006.
В то же время будет наблюдаться увеличение генерации на отечественном угле, что становится все более актуальным с точки зрения энергонезависимости страны. Это произойдет за счет масштабной модернизации существующих мощностей и строительства новых. В результате добыча угля до 2030 года может вырасти с 51 млн. тонн до 75 млн. тонн, то есть на 47%.
Это, конечно, не план, а предельный вариант, который реализуется лишь при максимальном варианте спроса на энергоуголь в этот период. При этом реальный уровень добычи будет определяться потребностью в угле.
Обновленная энергостратегия предполагает полный отказ от субсидирования угольной отрасли, ее реформу, введение конкурентных и прозрачных правил игры, а также значительные инвестиции в повышение эффективности отрасли и в увеличение добычи там, где это экономически целесообразно. При этом инвестиции придут от частных собственников, а не за счет госбюджета.
Задачи энергобезопасности и энергоэффективности невыполнимы без достаточных инвестиций в отрасль. Со времени распада СССР Украина испытывала хроническое недоинвестирование в обслуживание, модернизацию и развитие генерирующих мощностей и электросети. Поэтому очевидна неотложная потребность в инвестициях в энергетическую инфраструктуру. Иначе энергосистеме страны грозит в буквальном смысле слова разрушение со всеми последствиями для экономики страны. Наглядным является пример последних дней января - начала февраля 2012-го, когда резкое увеличение потребления электроэнергии не было полностью обеспечено внутренним производством.
Обновленная стратегия определяет требуемые инвестиции в модернизацию и развитие энергетической инфраструктуры до 2030 года в размере 590 млрд. грн. для генерирующих мощностей и 187 млрд. грн. - для электросетей. Из суммы инвестиций в сети 134 млрд. грн., или 71%, пойдут на распределительные сети и оставшиеся 53 млрд. грн., или 29%, - на магистральные.
Как можно заметить, в основных параметрах стратегии нет дисбалансов - предполагается развитие и генерации, и транспортировки и распределения, и вложения в энергоэффективность. При этом стратегия предусматривает улучшение регулирования отрасли, повышение прозрачности установления тарифов с целью сбалансировать и инвестиционную привлекательность отрасли для частного капитала, и приемлемый для всей экономики уровень тарифов.
Важнейшим условием для успеха любой государственной стратегии является понимание гражданским обществом сути перемен. Разработчики обновленной Энергетической стратегии Украины до 2030 года готовы отвечать на любые вопросы, готовы к обсуждению, в том числе и критическому. Ничто так не способствует взрослению гражданского общества, как умение содержательно обсуждать наше общее будущее.