У боев без правил в сфере землеотвода и градостроительства есть шансы продлиться еще минимум год благодаря законодательным инициативам парламентариев.
Базовый для строительства и развития территорий Закон "О регулировании градостроительной деятельности" может повторить судьбу Конституции США - "тело" закона окажется меньше, чем поправки к нему. Новый состав парламента начал активно лоббировать внесение поправок в базовый градостроительный закон для продления практики земельных махинаций или, как его еще называют, "дерибана" земельных участков без утвержденной градостроительной документации, узаконивания незаконных и самовольных строительств.
Продолжение есть и будет
На начало года в парламенте были зарегистрированы (и частично одобрены в профильном комитете, кроме одного) несколько законопроектов, которыми пытаются в угоду разным лоббистам изменить довольно реформаторский Закон "О регулировании градостроительной деятельности". Напомним, что этот закон стал одним из немногочисленных положительных последствий реформ предыдущей власти, при которой с участием покойного Кахи Бендукидзе было внедрено упрощение разрешительной системы при оформлении документов на строительство (градостроительную деятельность) и заложен ряд норм, которые должны были предотвратить земельные махинации. В частности, согласно европейским нормам, статьей 24 этого закона предполагались регламенты (соответствующие правила игры), которыми являются градостроительная (генпланы, зонинги, детальные планы территорий) и землеустроительная (планы земельного зонирования) документация.
Правда, следует отметить, что вместо Градостроительного кодекса, который должен был по европейским образцам регулировать весь комплекс градостроительных и планировочных процессов в Украине, тогдашние регионалы "родили" только вышеупомянутый градостроительный закон (2011 г.). Одной из ключевых в нем является статья 24, которая запрещает передачу (предоставление) земельных участков из земель государственной или коммунальной собственности в собственность или пользование физическим и юридическим лицам для градостроительных нужд в случае отсутствия плана зонирования или детального плана территории, утвержденного согласно законодательным требованиям. Также эта же статья профильного закона содержит требование застройки земельного участка в пределах ее установленного согласно закону целевого назначения. Стоит отметить, что по факту принятия закона в заключительных положениях, именно эта ключевая статья не действовала из-за отсрочки ее введения в действие.
Не состоялось и запланированное вступление ее в силу с 1 января 2013-го - оно переносилось уже дважды из-за того, что профильное Министерство регионального развития, строительства и ЖКХ не могло обеспечить разработку градостроительной документации. Тем временем "строительное лобби" снова пытается отсрочить запрет на бесконтрольный и хаотичный землеотвод. В частности, это предусмотрено законопроектом №1396, под которым подписался немалый авторский коллектив из восьми депутатов экс-регионалов (а сейчас это представители группы "Воля народа" - А.Деркач, В.Бандуров, Я.Москаленко, И.Еремеев, С.Ивахив, В.Разводовский, А.Гиршфельд, М.Поплавский), большинство из которых через контролируемые бизнес-структуры занимаются в том числе и строительством.
Ссылаясь на невозможность найти средства на финансирование работ по разработке генеральных планов для сел, авторы законопроекта предлагают "комплексное" решение - в пакете к селам добавить и города. Правда, об этом "стыдливо" не упоминается в объяснительной записке к законопроекту. Хотя города, особенно областного значения, при наличии политической воли вполне могли бы отыскать средства на составление генпланов, однако из года в год не могут и не хотят этого делать. Объяснения, как всегда, банальные - нехватка средств и другие приоритеты. Причины такой ситуации лежат в плоскости коррупционных договоренностей между земельными лобби и крупными застройщиками в регионах.
Не отстает от экс-регионалов в попытке продлить земельный "дерибан" и представитель Оппозиционного блока А.Мартовецкий со своим законопроектом, который также касается вышеупомянутой статьи 24 профильного закона. В законопроекте №1084 он, как и группа коллег из "Воли народа", предлагает отложить ее действие, только уже на два года (до 2017-го). Стоит отметить, что депутаты провалили голосование за этот документ уже в нынешнем году. Он набрал только 60 голосов, несмотря на позицию фракции "Батьківщина", которая странным образом решила поддержать инициативу представителя "Оппозиционного блока". Против публично высказались фракции "Народного фронта", "Самопомочі" и представители "Свободы". По настоянию Сергея Соболева (фракция "Батьківщина") законопроект возвратили в комитет для подготовки к повторному первому чтению.
По нашему мнению, отсрочка действия нормы закона еще на год нецелесообразна, поскольку, как всегда, времени и денег на разработку градостроительной документации опять
не хватит, поэтому и в конце 2015-го снова услышим ту же "песню". Выглядит логичным стимулирование на местном уровне разработки градостроительной документации путем внедрения на полгода для случаев отсутствия градостроительной документации временного действия процедуры землеотвода на основе результатов проведения общественных слушаний о конкретных земельных участках или принятия решений на сессии местных советов 2/3 голосов депутатов. По крайней мере, такой подход мог бы стимулировать ускорение процесса разработки градостроительной документации на местах и хотя бы частично предупредить конфликты, связанные с хаотической застройкой территорий.
Формальные и фактические цели лоббистов
Формально цели субъектов законодательной инициативы относительно статьи 24 благие - забота о владельцах или арендаторах земельных участков и поступление средств за эти участки в местные бюджеты. Но фактически они консервируют коррупционные практики и конфликты между строителями, властью и общиной на местном уровне из-за хаотичной застройки, уничтожения зеленых зон и развития территорий на основе теневых договоренностей между бизнесом и местной властью. Неудивительно, что подобные законодательные предложения могут появиться и в следующем году, поскольку вряд ли в местных бюджетах на 2015 г. будут предусмотрены средства на разработку градостроительной документации. Коррупционные практики приносят реальный доход, и вряд ли на местном уровне может появиться желание разрабатывать градостроительную документацию, а следовательно, и наступить на горло коррупционным потокам от землеотвода и строительства.
Что уж говорить о заброшенных регионах Украины, если даже в Киеве нет районных детальных планов застройки и зонинга. А действующий Генеральный план столицы банально не выполняется, вопреки требованиям действующего законодательства.
В частности, в действующий генплан Киева-2020 так и не были внесены более 2000 поправок, вопреки утверждению должностных лиц, в частности главного архитектора столицы Сергея Целовальника, о внесении в вышеупомянутый документ почти 3000 правок, которые легитимизировали строительства на запрещенных для этого территориях. И ответ здесь простой, хотя и неприятный для застройщиков, которые слишком часто прикрываются фактически липовыми документами при проведении своей деятельности. Объясняется это тем, что было принято только решение Киевсовета об изменениях генплана для отдельных участков, но такие поправки вносятся только системно - по отдельному решению о внесении изменений в действующий генплан. Для внесения поправок нужны научно-техническая работа с соответствующим перерасчетом балансов площадей, радиусов обслуживания, зонирования, ограничений и т.д. с внесением изменений в графическую часть, а также расчеты по разделам.
Так что голословные заявления о внесении корректировок в графическую и текстовую части действующего генплана-2020 фактически являются свидетельством признаков коррупционных рисков, связанных с изменениями видов использования и целевого назначения земельных участков. Однако об этом руководители Киева и депутаты Киевсовета не любят упоминать, прельщаясь "дивидендами" от застройщиков, которые ищут быстрые гешефты на возведении очередных "свечек" во дворах домов или за счет уплотнения земельных зон или других видов земель, постепенно превращая столицу в мегасело. И это - вопреки существованию генплана Киева-2020 и разработке новой версии этого документа до 2025 г. А что говорить о городах, где генпланы вообще отсутствуют?
В контексте аргументов о нехватке средств в местных бюджетах на разработку градостроительной документации показательна ситуация в Киеве. Здесь существование действующего генплана города, разработанного на период до 2020 г., не помешало "найти" в бюджете города на разработку "новой" версии документа-2025 более чем 16 млн грн, израсходованных на протяжении шести лет. Хотя прожект так и не был завершен и принят, учитывая сопротивление общественности и независимых экспертов. А сколько генпланов городов областного значения можно было бы разработать за 16 млн грн, которые бюджет Киева фактически выбросил на ветер для легализации земельных махинаций? Следовательно, средства найти можно всегда, было бы желание их искать…
Важно отметить, что согласно Закону "О регулировании градостроительной деятельности" именно генплан определяет функциональное назначение детальных планов территорий.
Лоббисты существующего статус-кво в парламенте, как и их предшественники и представители в правительстве Яценюка, до сих пор не смогли решить проблему разработки схем, генпланов, детальных планов, зонингов. Причины банальны - практика землеотвода без утвержденной градостроительной документации чрезвычайно выгодна с точки зрения получения коррупционной ренты, а разрушение фактической монополии трех государственных институтов, ответственных за разработку документации государственного и регионального уровней (Государственное предприятие "Украинский государственный научно-исследовательский институт проектирования городов "Діпромісто" им. Ю.Белоконя (И.Шпилевский), Государственное предприятие "Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства" (Н.Сюр), Государственное предприятие "Украинский государственный научно-исследовательский и проектный институт гражданского строительства" (А.Чижевский), позволило бы значительно уменьшить стоимость работ по подготовке градостроительной документации. И наконец приблизить время четких, прозрачных и понятных правил игры при землеотводе и градостроительстве. Логично, что конкуренция дала бы возможность сэкономить средства местных общин на разработку градостроительной документации.
Однако ни первое, ни второе просто банально не выгодно "капитанам" коррупционных схем - городским головам и большинству депутатов местных советов. Клиентами этих "капитанов" являются застройщики, которые стараются получить землю там, где она не может быть отведена, избежать ответственности за недостроенные объекты и самовольное строительство, скрыться от уплаты долевого участия, избежать справедливой цены за аренду земли под застройку и т.п. Поэтому логично, что снова и снова появляются законопроекты по отсрочке отдельных норм основного градостроительного закона, прикрываясь заботой о правах землевладельцев. Следствие такой "заботы" - продолжение практики "боев без правил" при землеотводе и градостроительстве, а также игнорирование интересов государства и общин при развитии территорий. А отсюда и конфликты из-за неучета интересов общин или государства.
Согласно законопроекту №0907 (относительно реализации национального проекта "Технополис") предлагаются изменения в статью 40 Закона "О регулировании градостроительной деятельности", которыми предусматривается освободить от уплаты долевого участия заказчиков "объектов строительства и инженерно-транспортной инфраструктуры в ходе реализации национального проекта "Технополис" - создания инфраструктуры инновационного развития и высоких технологий" и его составляющих". Законопроект еще правительства Азарова означал для столичного бюджета потерю 600 млн грн долевых вкладов от строительства согласно Национальному проекту "Технопарк" (стоимостью 6 млрд грн). Льготы должна была получить компания К.А.Н. Игоря Никонова, который является действующим заместителем главы КГГА В.Кличко. По информации, в том числе и на ее веб-сайте, именно эта структура должна была стать подрядчиком запланированного строительства "Технополиса".
Из-за общественного резонанса по поводу так называемого технопарка в Беличанском лесу, который должен был удивительным образом превратиться в жилой массив, лоббистам из числа депутатов УДАРа не удалось протащить вышеназванный законопроект. 25 декабря 2014 г. было вручено представление на его снятие с рассмотрения как утратившего актуальность.
По обнародованной публично еще в ноябре прошлого года одним из авторов этой статьи информации, самое интересное, что никакой "Технопарк" там не планировался - на карте детального плана застройки территории участка "Бионик Хилл" и согласно протоколу архитектурно-градостроительного совета за подписью главного архитектора столицы С.Целовальника, на месте "Технополиса" планируется возвести почти сто жилых домов с минимальным количеством объектов социальной инфраструктуры. Понятно, что в жертву такой грандиозной элитной застройке среди леса должны были быть принесены "зеленые легкие" столицы, о которых так много говорит и пишет главный архитектор столицы.
***
Законопроекты в сфере землеотвода и градостроительства, несмотря на изменение состава парламента, за редкими исключениями предлагают продлить уже отработанную практику отсрочки введения в действие невыгодных для нынешней строительной "элиты" и ее покровителей во власти норм профильного градостроительного закона, который требует отводить земельные участки и изменять их целевое и функциональное назначение на основе утвержденной градостроительной документации.
Отсутствие у представленных в нынешнем парламенте политических сил четких позиций в вопросах градостроительства и развития территорий дает им широкое поле для маневра в лоббировании разных групп интересов в рамках собственных законотворческих инициатив. Не пора ли уже остановиться и наконец начать наводить порядок с землей и недвижимостью, которые должны стать важными источниками наполнения местных бюджетов, учитывая принятые изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, запустившие правительственную реформу в сфере децентрализации? Ведь продолжение игры без правил приводит к консервации коррупционных практик и потерям местных бюджетов, в случае существования которых не стоит и говорить об их реальной состоятельности и самостоятельности.
Материал подготовлен на основе исследований Фонда "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua