Люди должны знать, сколько средств приносят своей громаде (ТГ) и как эти деньги тратит местное самоуправление (ОМС). Эти вопросы являются краеугольным камнем в отношениях между местной властью и гражданами. Ответы на них показывают, эффективно ли выполняет свои полномочия избранный ОМС. Чтобы это проверить, мы проанализировали, как выполняли бюджеты Винницкой, Кропивницкой, Полтавской, Хмельницкой и Черкасской территориальных громад за 2018–2020 годы, а также бюджетные планы громад на 2021-й.
Бюджетный пик или яма?
Органы местного самоуправления полностью управляют и распоряжаются бюджетами громад. Мэр, местные депутаты, исполком местной рады — все они непосредственно влияют на объем и расходы местного бюджета. Это одно из позитивных последствий финансовой децентрализации, которая принесла громадам больше средств от общегосударственных налогов. Но больше денег не гарантирует меньше проблем в громаде. Их решение все значительнее зависит от работы ОМС. Чтобы местная власть могла наращивать свой потенциал, ей необходимо не только пользоваться последствиями реформы, но и развивать свои источники поступлений. Ими могут быть местные налоги и сборы, которые устанавливают и администрируют ОМС, также власть на местах может создать комфортные условия для развития малого и среднего бизнеса, а бизнес — новые рабочие места для граждан.
Для Центрального региона это чрезвычайно актуально: на протяжении 2018–2020 годов почти во всех ТГ облцентров наблюдаем ежегодное уменьшение бюджета. Только Винницкая ТГ показала незначительное увеличение своего бюджета в 2019 году, который и по сей день является для нее пиковым показателем доходов. Для остальных громад наибольшими остаются доходы бюджетов 2018 года. С тех пор они не выросли ни на йоту.
В 2020 году бюджеты просели больше всего. Это одно из следствий пандемии коронавируса, сильно повлиявшее на местные доходы. Из-за закрытия бизнеса и бюджетных учреждений счета казначейств недополучили средства, на которые рассчитывали местные управленцы. Сейчас ни одна из пяти ТГ Центрального региона не может увеличить доходы своего бюджета по сравнению с докарантинным периодом 2018 года (в случае Винницкой ТГ — с 2019-го).
Однако мы очень хорошо прослеживаем постепенное восстановление экономики всех этих ТГ после 2020-го. Запланированные доходы бюджетов громад на 2021 год в среднем повысятся почти на 9% по сравнению с предыдущим годом, если карантин в этом году не затянется. Наибольший рост местной казны планируют в Хмельницкой (+15,3%) и Винницкой (+11,3%) ТГ, меньший — в Кропивницкой (+7,6%) и Полтавской (+7,2%), а наименьший — в Черкасской (+2,7%) ТГ.
В поисках баланса
Даже если доходы бюджета вашей территориальной громады увеличились, это не означает, что образование и здравоохранение обязательно станут более качественными, а коммунальный транспорт чище. И причина не всегда в том, что кто-то во власти ворует бюджетные деньги. Наряду с коррупцией не меньшей проблемой является плохое или неэффективное управление.
Объясним, о чем речь, на примере бюджетов. Местные избранники должны планировать бюджет громады так, чтобы доходы были равны или почти равны расходам. Если расходы значительно превышают доходы, громаде придется занимать деньги у государства, области или других территориальных громад. Позже эти средства надо будет отдавать.
Почему плохо тратить больше, чем зарабатываешь, понятно. Плохо и тогда, когда к концу года доходы превышают расходы. Такое происходит в двух случаях. Либо ОМС не выполнил задачи, на которые выделялись деньги, например, своевременно не достроил мост, либо местные депутаты не смогли правильно просчитать объем поступлений в бюджет в течение года. То есть деньги, которые можно было израсходовать на доплаты пенсионерам или покупку еще одной кареты скорой помощи во время пандемии, лежат без дела на счету горрады.
В облцентрах Центрального региона соотношение доходов и расходов почти показательное (см. рис. 1). Расходы почти равны доходам в Хмельницкой и Черкасской ТГ. В Черкассах только в 2021 году ожидают перерасхода на 3,5%. Но, во-первых, такая разница незначительна, во-вторых, ситуация может измениться в течение года.
Наибольшие «недорасходы» были у Винницы в 2020 году — около 3%. Например, в некоторых громадах Западного региона ситуация выглядит хуже. Поэтому с планированием баланса доходов и расходов местная власть облцентров Центрального региона справилась.
Бюджетные «иглы» центральных громад
В Центральном регионе больше всего денег бюджетам облцентров дает налог на доходы физических лиц (НДФЛ). В этом году он пополнит их бюджеты в среднем на 50,4%. Второе место — за межбюджетными трансфертами. Это средства, которые громада получает из других бюджетов — государственного или местного — в форме разного рода субвенций и дотаций. В 2021 году они должны принести бюджетам громад в среднем 18,7% от всех доходов (см. рис. 2).
Как видим из рис. 2, следующими в пятерку наибольших доходов местных бюджетов неизменно входят единый налог, налог на имущество и акциз с розничной торговли. За ними идут собственные поступления бюджетных учреждений, акциз с импортированного горючего, доходы от операций с капиталом и административные сборы.
Очень важные изменения произошли в наибольших местных налогах — едином налоге и налоге на имущество. В городских бюджетах в 2021 году средства от единого налога и налога на имущество составят от 8,9% в Кропивницкой ТГ до 14,8% в Черкасской ТГ и от 6,2% в Хмельницкой ТГ до 8,4% в Черкасской ТГ, соответственно. По сравнению с 2018 годом доля этих поступлений увеличилась в среднем в 1,5 раза.
Их рост — один из главных показателей укрепления бюджетов ОМС и расширения их финансовой автономии. Значительные средства от местных налогов позволяют ОМС рассчитывать исключительно на свои силы, не ожидая постоянно помощи сверху. Также это прямой путь к развитию благоприятных условий для ведения малого и среднего бизнеса в громаде — для местных налогоплательщиков, существенно наполняющих казну.
А вот акциз с розничной торговли в этом году принесет больше всего средств Кропивницкой ТГ — 3,8% от всех доходов ее бюджета. В бюджетах других громад облцентров эта доля составит около 3%.
НДФЛ vs межбюджетные трансферты
Как вы уже поняли, НДФЛ и межбюджетные трансферты приносят громадам больше всего средств. До 2019 года первенство занимали именно межбюджетные трансферты (субвенции и дотации), после 2019-го — налог на доходы физических лиц. Фактически ежегодно происходит пропорциональный рост одного и уменьшение другого (см. рис. 3).
Так, на протяжении последних трех лет зависимость бюджета от этих двух поступлений больше всего изменилась в Кропивницкой ТГ. Доля НДФЛ в доходах ее бюджета за это время выросла на 21%, а доля межбюджетных трансфертов, наоборот, упала на 32,5%. То есть Кропивницкая городская рада стала финансово больше зависеть от своих граждан и меньше от средств сверху. Другие громады демонстрируют такую же тенденцию, хотя и не настолько разительную. Это хорошо видно на рис. 3.
Лучше бизнесу — лучше громаде
Чтобы еще больше наполнять бюджет громады налогами, местное самоуправление должно поддерживать и поощрять локальных предпринимателей. Ведь бизнес платит налоги со своих прибылей, а также создает новые рабочие места. Это обеспечивает немалые поступления в местный бюджет в виде единого налога и части НДФЛ.
Помогают предпринимателям в громадах по-разному. В Черкассах, например, поощряют производителей подавать в местную раду информацию о своей продукции. На основе этой информации готовят каталог об экспортном потенциале региона.
Винницкая городская рада предлагает предпринимателям учебные курсы, разработанные совместно с партнерами. Среди программ: продвижение в социальных сетях, социальное предпринимательство, экспорт, работа с командой и брендом.
Кроме того, в Виннице действует Программа развития малого и среднего предпринимательства. Ее цель — создать комфортную бизнес-среду и наладить сотрудничество между бизнесом и властью. Подобные программы действуют также в Хмельницком, Кропивницком, Полтаве.
На что местная власть тратит ваши налоги
Больше всего денег все облцентры региона тратят на образование. В 2021 году в Винницкой ТГ это треть от всего бюджета громады (34%), а в Хмельницкой — более половины (56%). Почти половина бюджета идет на образование и в других облцентрах Центрального региона. За эти средства местная власть содержит и обустраивает учебные заведения, обеспечивает детей образовательными материалами, проводит олимпиады, может доплачивать педагогам. Вместе с тем, как показало исследование Центра совместных действий, щедрое финансирование не гарантирует качественного образования.
Однако следует понимать, что доля средств на образование включает субвенцию из государственного и других местных бюджетов. Что это означает? Местная власть может расходовать эти деньги лишь на конкретно определенные цели. Например, на зарплату педагогам общеобразовательных учебных заведений и ПТУ, закупку образовательных материалов для реформированных классов «Новой украинской школы», обеспечение доступа к образованию для детей с инвалидностью.
Куда еще идут бюджетные деньги? Во всех облцентрах региона в 2021 году приоритетами являются жилищно-коммунальное хозяйство, дорожно-транспортная инфраструктура и содержание органа местного самоуправления (см. рис. 4).
Финансирование жилищно-коммунального хозяйства в регионе очень разное. Например, Винницкая ТГ выделяет на эту сферу втрое большую часть бюджета, чем Черкасская ТГ (16,5 и 5%, соответственно). На эти деньги местная власть должна гарантировать жителям качественные услуги ЖКХ. В частности, качественную питьевую воду, стабильное централизованное теплоснабжение, водоснабжение и водоотвод, своевременный вывоз и утилизацию мусора и т.п.
А вот когда речь идет о финансировании транспорта и дорог, разница между облцентрами не так бросается в глаза. Хмельницкая, Винницкая и Кропивницкая ТГ в этом году планируют потратить 5–6% бюджета, Полтавская и Черкасская ТГ — около 8–9%. Напомним, что в этой сфере местная власть отвечает за ремонт дорог местного значения, тротуаров, междомовых проездов и мостов, ремонт и закупку нового общественного транспорта, установку остановок.
Все облцентры региона выделяют немалые средства на содержание органа местного самоуправления. Это и зарплаты специалистам разных департаментов и управлений, оплата коммунальных услуг, закупка компьютеров, ксероксов и другого оборудования, печать и пересылка документов и т.п. На эти потребности идет от 5,5% бюджета в Кропивницкой ТГ до 8,8% в Черкасской. Остальные облцентры региона тратят на содержание ОМС 7–8%. Так что, если в ответ на ваш запрос о доступе к публичной информации ОМС требует заплатить деньги за сканирование или печать документов, это незаконно. Ведь местная рада получает на это бюджетные деньги.
На такие важные сферы, как здравоохранение и социальная защита, все облцентры выделяют меньше средств, чем, например, на содержание ОМС. Так, в Кропивницкой ТГ по плану на 2021 год здравоохранение вообще не попало в шестерку приоритетов для финансирования. Среди других облцентров больше всего денег планирует выделить Полтавская ТГ (8,1%), меньше всего — Хмельницкая (2,2%). Эти средства также уже включают субвенцию на лечение больных сахарным диабетом, кислород для больных COVID-19 и поддержку отдельных учреждений здравоохранения.
Но в ситуации со здравоохранением следует помнить, что после медицинской реформы значительная часть денег поступает медучреждениям напрямую от Национальной службы здравоохранения Украины, не заходя в местный бюджет. Поэтому эту статью расходов нельзя сравнивать с расходами на образование. Вместе с тем материально-техническое обеспечение учреждений здравоохранения требует и больше средств, и большего внимания со стороны местных управленцев.
А вот социальная защита в 2021 году оказалась не в приоритете для финансирования уже в двух облцентрах (Винницкой и Полтавской ТГ). Черкасская ТГ выделит на помощь уязвимым слоям населения всего лишь 2,7%, Хмельницкая и Кропивницкая ТГ — по 5–6%. И эти доли уже включают субвенции из других бюджетов на выплату компенсаций, поддержку детских домов семейного типа и прочее. Это совсем небольшие средства, учитывая, что местная власть должна обеспечить компенсацию и материальную помощь, а также социальные услуги для уязвимых слоев населения. Для этого ОМС финансируют центры бесплатной правовой помощи, дома-интернаты и центры досуга, предоставляют безвозмездное питание малообеспеченным пожилым людям, людям с инвалидностью и другим.
Важным показателем того, насколько местная власть готова вкладывать деньги не в «проедание», а в развитие громады, является доля бюджета, выделенная на строительство и развитие. Это средства, которые идут на создание новых больниц, школ, детских садов, центров для пожилых людей и людей с инвалидностью, домов для детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки, и т.п. То есть речь идет о развитии инфраструктуры для социальных, культурных услуг, услуг здравоохранения и других. В 2021 году только в двух облцентрах строительство и региональное развитие были профинансированы в наибольшей степени. Винницкая ТГ планирует выделить на это направление 11% бюджета, Кропивницкая — 3,5%. В остальных облцентрах региона эта доля еще меньше.
Что могут граждане?
Часто местные управленцы уверяют, что все проблемы из-за недостаточного финансирования. Однако в украинских реалиях правило «больше денег — меньше проблем» не работает. Вы платите налоги в местный бюджет, но не получаете за них качественные медицинские услуги, теплые батареи зимой, ровные дороги или чистый общественный транспорт. Почему так происходит?
Местная власть не всегда правильно планирует бюджет, и часто у нее нет видения, как использовать бюджетные средства эффективно. Чтобы местные политики привыкли заботиться об избирателях не только накануне очередных выборов, граждане должны постоянно держать власть в тонусе. Недавно мы писали об инструментах, позволяющих украинцу получить информацию о местных бюджетах и влиять на их формирование. Впрочем, требовать можно то, что относится к сфере ответственности местных управленцев. Самое время показать вашим местным избранникам, что вы следите за качеством их работы уже сейчас, а не перед следующими выборами.
Если вам интересно, какова ситуация с бюджетами громад облцентров Западного региона, то с аналитикой можете ознакомиться здесь.