Центр совместных действий продолжает анализировать бюджеты областных центров. Мы уже рассказывали, как тратят деньги на Западе, в Центре, на Юге и Востоке Украины. На этот раз рассмотрим местные финансы облцентров Севера Украины, бюджеты Житомирской, Ровненской, Сумской, Черниговской территориальных громад (ТГ) и города Киева за 2018–2021 годы. Информация получена на Государственном веб-портале Минфина и официальных сайтах органов местного самоуправления (ОМС).
Откуда деньги?
Больше всего средств громадам облцентров Северного региона приносит налог на доходы физических лиц (НДФЛ). В этом году за счет НДФЛ Житомир, Ровно, Сумы, Чернигов и Киев планируют наполнить в среднем более 50% своих бюджетов. Второе место среди наибольших источников доходов ТГ занимают межбюджетные трансферты (в среднем 18,2%). Это те средства, которые громада получает из других бюджетов (государственного или местных) в форме различных субвенций и дотаций (см. рис. 1).
В числе самых крупных поступлений в бюджеты ТГ Севера — также единый налог, налог на имущество, акциз с розничной торговли и собственные поступления бюджетных учреждений. В этом году вместе они должны принести бюджетам громад более 25% от всех поступлений. По сравнению с 2018 годом их значимость в местных бюджетах выросла в 1,35 раза.
Еще из рис. 1 можно увидеть, что постепенно растет роль местных налогов в доходах громад. Речь идет о едином налоге и налоге на имущество. В этом году наибольшую долю доходов единый налог принесет Чернигову (13,6%) и Киеву (12,1%), несколько меньшую — Ровно (11,4%), Житомиру (11,1%) и Сумам (9,9%).
В доходах этого года по налогу на имущество — несколько иная картина: наибольшую долю бюджета он составит в Киеве (10,7%) и Чернигове (9,3%), несколько меньшую — в Сумах (8,1%), Житомире (6,4%) и Ровно (5,3%). По сравнению с 2018-м доля поступлений от этих двух местных налогов в бюджеты ТГ Севера уже в текущем году должна вырасти почти в 1,5 раза.
А вот акциз с розничной торговли в 2021 году в среднем должен принести бюджетам ТГ Севера 3,1% от их доходов. Наибольшую долю он может составить в бюджете Житомира (3,6%), а наименьшую — в бюджете Киева (2%).
НДФЛ против межбюджетных трансфертов. Опять?
Как и в случае с территориальными громадами Востока, 2019 год стал переломным для доходов бюджетов громад Севера. Так, поступления от межбюджетных трансфертов уступили первенство поступлениям от НДФЛ. С тех пор пропорционально растет доля НДФЛ и уменьшается доля межбюджетных трансфертов в бюджетах ТГ Севера (см. рис.2).
В целом это означает, что ОМС становятся более зависимыми от доходов граждан, которые платят налоги со своих зарплат, стипендий или других выплат. В то же время снижается зависимость местных властей от средств, поступающих из государственного или других местных бюджетов, — от своего рода манны небесной, не так уж часто и обильно выпадающей громадам.
Как увеличить доходы местного бюджета?
Чтобы увеличить доходы, местные власти должны помогать локальному бизнесу. Ведь именно предприниматели платят значительные налоги на доходы и создают новые рабочие места. Главная задача властей — создать максимально комфортные условия для открытия предприятия и поддержать бизнес в такие кризисные периоды, как пандемия. В северных областных центрах для этого используют различные инструменты.
К примеру, в Сумах действует Целевая программа поддержки малого и среднего предпринимательства на 2020–2022 годы. В рамках этой программы город улучшает условия ведения бизнеса в громаде и пытается сделать сотрудничество с предпринимателями более эффективным. Похожие программы есть также в Житомире, Киеве, Ровно, Чернигове.
Черниговское местное самоуправление, помимо прочего, пытается популяризировать локальную продукцию с помощью кампании «Чернигов, покупай родное!». В рамках кампании местные власти распространяют информацию о черниговском бизнесе. Кроме того, по решению местной рады предприятиям города возмещают до 50 тыс. грн за участие в выставках за рубежом.
Житомирская городская рада периодически публикует информацию о возможностях обучения для предпринимателей и желающих ими стать. А в марте 2021 года житомирские депутаты поддержали программу удешевления кредитов для местного бизнеса. Максимальный размер финансовой поддержки — 150 тыс. грн в год.
Финансово поддерживают предпринимателей и в столице. Здесь действует Программа финансово-кредитной поддержки малого и среднего бизнеса. А в связи с пандемией в апреле Киеврада расширила перечень льгот для предпринимателей на время карантина.
Свести дебет с кредитом
Первый шаг на пути к эффективному управлению деньгами громады — создание условий для увеличения поступлений в местные бюджеты. Второй шаг — правильное планирование соотношения доходов и расходов. Почему это важно?
Когда расходы территориальной громады значительно превышают доходы, местные власти вынуждены занимать деньги у государства или других административно-территориальных единиц. Это значит, что в следующем году придется затянуть пояса, чтобы отдать долги. Если после выполнения бюджета оказалось, что доходы превысили расходы, это также свидетельствует о недостаточно качественном планировании. Ведь местная рада — не банк.
В облцентрах Северного региона и в Киеве местные власти в основном смогли обеспечить сбалансированность доходной и расходной частей (см. рис. 3).
Во всех городах «перерасходы» и «недорасходы» относительно невелики. Наибольшая разница была в 2018 году в Киеве и Чернигове (около 4,5%). В этом году по плану отклонение от баланса ожидается в Киеве и Сумах — также около 4,5%. Но в течение года местные власти могут вносить поправки в бюджет, так что этот разрыв может сократиться.
Содержание местной рады «дороже» здравоохранения
Как и в большинстве облцентров страны, самая профинансированная сфера в Житомирской, Ровненской, Сумской, Черниговской ТГ и Киеве, согласно прогнозу на текущий год, — образование. На образовательные нужды здесь пойдет от 40 до 60% бюджета. Например, в Сумах это 1,1 млрд грн (40%), в Ровно — 1,3 млрд (50%), а в Житомире — 1,7 млрд грн (58%). В столице считают, что не стоит тратить на одну сферу более половины всего бюджета, поэтому 35% будет вполне достаточно, ведь речь идет о 20,5 млрд грн (см. рис. 4).
Доля расходов на образование так велика, поскольку включает субвенцию. Это деньги, которые местному бюджету передало государство, область или другая территориальная громада на конкретную цель. Эти средства нельзя потратить на другие нужды. В сфере образования за счет субвенции, например, выплачивается зарплата педагогам заведений общего образования и ПТУ, закупаются материалы для классов «Новой украинской школы».
Помимо образования, в перечень наиболее профинансированных сфер попали здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и управление в громаде.
В Киеве на здравоохранение в этом году планируется потратить около 10% бюджета. В других облцентрах — 3–5%. Кто-то может удивиться, что во время пандемии местные власти выделяют так мало средств на здоровье украинцев. Но причина такой большой разницы между здравоохранением и тем же образованием заключается в системе финансирования.
После медреформы значительную часть медицинских расходов оплачивает учреждениям здравоохранения непосредственно Национальная служба здоровья Украины. На местном бюджете остались закупка оборудования, ремонт и коммунальные услуги для медучреждений, бензин для машин скорой помощи. Кроме того, местные власти могут оплачивать дополнительные медицинские услуги, не входящие в гарантированный государством пакет. Местный бюджет также включает субвенцию на здравоохранение, но ее размер в разы меньше по сравнению с образованием.
Помимо нужд в разных сферах жизни громады, из местного бюджета оплачиваются расходы на содержание органа местного самоуправления. Прежде всего это зарплаты работникам местной рады и ее исполнительного органа. Также деньги нужны для приобретения оборудования, оплаты коммунальных услуг, печати документов, закупки канцелярских товаров и т.п. В 2021 году все облцентры, кроме Киева, запланировали на нужды ОМС больше денег, чем на здравоохранение, — от 5,5 до 9,5%. Разумно ли такое распределение денег во время пандемии — оценивать жителям этих территориальных громад.
Местные депутаты отвечают за многие проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства: ремонт труб, вывоз и утилизацию мусора, обеспечение качественной питьевой воды. Но главное — именно местные власти должны обеспечивать стабильную работу всей системы ЖКХ. Это и теплые батареи зимой, и нормальный напор воды в кране, и исправная канализация. Больше всего денег для этого планирует выделить Сумская ТГ (14%). Ровненская и Черниговская ТГ рассчитывают потратить почти 9% бюджета, а Житомирская ТГ и Киев — около 5%.
Несмотря на многочисленные обязанности местных властей по обеспечению социальной защиты, эта сфера не вошла в наиболее профинансированные в Черниговской и Ровненской ТГ. А вот лидером по финансированию «социалки» является Киев. Столица решила выделить на поддержку уязвимых слоев населения более 10% бюджета. Это наибольшая доля на социальную защиту не только в регионе, но и по стране.
Приоритетом в плане финансирования для Киева является и дорожно-транспортная инфраструктура. Здесь это вторая по объему выделенных денег сфера после образования (15%). Значительные средства на транспорт и дороги выделяют также Чернигов (11,5%) и Житомир (9%). В Сумах же эта сфера не относится к приоритетным для финансирования. Напомним, что закупка коммунального общественного транспорта, обустройство остановок общественного транспорта, ремонт местных дорог, тротуаров и мостов — все это полномочия местных властей.
Однако у громад есть проблемы во многих сферах. Как понять, разумно ли местные власти распределяют средства местного бюджета? Хороший показатель — финансирование строительства и регионального развития. Больше всего на строительство и региональное развитие в 2021 году выделяет Ровненская ТГ (10,5%). По 5% запланировано в Чернигове и Сумах. В то же время Житомир и Киев выделяют на это относительно небольшие средства. Здесь сфера не вошла в шестерку наиболее профинансированных.
Куда вливали деньги раньше?
Самые значительные изменения финансирования произошли в сфере образования. Например, в Житомире в 2021-м расходы на образование увеличились на четверть по сравнению с 2018 годом. А медленнее всего бюджет на образование растет в Киеве — на 10% за четыре года. В Чернигове существенно изменилось финансирование содержания ОМС. С 2018 года эта статья расходов сократилась почти на 30%, тогда как в других облцентрах она почти не изменилась (см. рис. 5).
А вот расходы на ЖКХ в Чернигове несколько увеличились — на 4,5%. Черниговская и Житомирская ТГ запланировали выделить на 3% больше денег на транспорт и дороги по сравнению с 2018 годом. В то же время столица решила уменьшить финансирование этой сферы на 2,5%. Недавно мэр Киева Виталий Кличко заявил, что общественный транспорт в столице дотационный, и экономически обоснованная стоимость проезда должна составлять 15 грн за поездку. Если киевские власти и в дальнейшем будут сокращать финансирование транспорта, киевлянам действительно придется тратить на проезд больше.
Как повлиять на распределение денег?
Львиная доля средств в местном бюджете — поступления от ваших налогов. Не забывайте, что вы отдаете эти деньги местным властям, чтобы они обеспечили качественную медицину, чистый общественный транспорт, ровные дороги, стабильное отопление зимой и т.п. Но исследование Центра совместных действий показало, что в украинских реалиях финансирование не влияет на качество услуг, за которые отвечает ОМС.
Так происходит потому, что отдельные местные депутаты приходят к власти ради продвижения личных интересов и не имеют видения, как управлять громадой и решать проблемы жителей. Такая ситуация повторяется от выборов к выборам, ведь многие украинцы привыкли только критиковать власть на работе или дома на кухне. Чтобы разорвать этот замкнутый круг, граждане должны создать запрос на качественное управление и быть вовлеченными в него.
Подробнее о ситуации с бюджетами громад в других регионах Украины:
Как изменились бюджеты громад областных центров Западного региона.
О чем говорят бюджеты громад Центральной Украины.
Как зарабатывают и на что тратят средства громады Причерноморья.
Богатые или бедные громады Восточного региона.