В предыдущей моей статье были обозначены главные отличия микробизнеса как модели: небольшое количество (или даже отсутствие) наемных работников позволяет полагаться на неформальные отношения, очень примитивный или даже вообще отсутствующий учет. И это дает возможность успешно конкурировать с большим по масштабам бизнесом благодаря гибкости и экономии на затратах.
Однако искусственное навязывание формальных процедур, в частности учета, уничтожает эти преимущества, чем убивает микробизнес, - особенно если соблюдение таких процедур становится предметом проверки, а следовательно, коррупционного давления, от которого микробизнесу также труднее защититься, чем более крупному по масштабам. С другой стороны, неформальная внутренняя организация позволяет микробизнесу избегать формализации своих отношений с государством, а значит, и уплаты налогов.
Компромиссная детенизация
Большинство стран мира стараются поддерживать развитие микробизнеса, используя для этого различные инструменты, среди которых обучение, микрокредитование (или даже обеспечение начальным капиталом на безвозвратной основе), предоставление налоговых льгот (в основном для новообразованных предприятий) и, конечно, специальные налоговые режимы. Последние имеют ряд преимуществ, в частности:
- не требуют бюджетных вложений (наоборот, за счет компромиссной детенизации могут даже увеличивать доходы);
- упрощают администрирование как для плательщиков, так и для государственных органов, экономят ресурсы;
- не требуют дополнительных организационных усилий (развертывания сети учебных заведений или микрокредитных учреждений);
- не создают дополнительных коррупционных уязвимостей, наоборот, уменьшают их путем детенизации и упрощения администрирования.
При этом такие налоговые режимы являются во многих случаях наиболее эффективным инструментом, особенно когда речь идет о компромиссной детенизации, поскольку позволяют микробизнесу пользоваться многими преимуществами легального статуса, платя при этом умеренные налоги. Чем шире такие преимущества (правовая защита, доступ к программам помощи, другим ресурсам), тем выше может быть и налог, - правильный баланс определяется направлением миграции "в тень" или "из тени". Вместе с тем этот баланс определяется также и способностью государства к контролю и преследованию неофициальной деятельности. По обеим названным причинам, чем сильнее институционально то либо иное государство, тем больший налог оно может себе позволить устанавливать для микробизнеса. Но в любом случае он не может превышать или даже достигать уровня общей системы, иначе компромиссная детенизация не сработает.
Налоговая дифференциация
Учитывая указанные выше особенности микропредприятия как бизнес-модели, упор в специальном режиме должен быть сделан даже не столько на меньшей ставке налога, сколько на радикальном упрощении, которое в идеале не должно требовать введения учета. Этому условию наилучшим образом отвечает паушальный платеж ("налог на поставленный доход"), правда, он является разновидностью фиксированных расходов, поэтому может быть обременительным для самого мелкого бизнеса, поэтому необходима дифференциация. Компромиссной формой является налог с оборота, который в этом случае и будучи добровольным выбором при наличии альтернативы не создает тех искажений, из-за которых он становится непригодным в качестве общеобязательного.
Однако любые особые режимы создают искажения и возможности для злоупотреблений - это является платой за преимущества. Важно, чтобы эти злоупотребления и искажения были ограниченными по объему, а последние - также действовали в не слишком вредящем направлении. Злоупотребления, если они становятся довольно распространенными, требуют противодействия, но оно должно касаться именно схем и тех, кто их использует, а не микробизнеса в целом. Впрочем, детальный анализ методов противодействия не является предметом этой статьи, поэтому приведем только самые общие соображения.
Без соблазна к искусственному дроблению
Самым очевидным и распространенным видом злоупотреблений является искусственное мнимое дробление крупных фирм на микропредприятия, мотивированное именно налоговыми привилегиями. Это увеличивает их управленческие транзакционные затраты, но помогает сэкономить на налогах. Таким образом, бюджет недополучает средства (их добирают с других налогоплательщиков); фирмы, прибегающие к подобным злоупотреблениям, несут необоснованные расходы, уменьшающие общественное благосостояние, а также получают неоправданные экономические преимущества перед конкурентами, которые по тем либо иным причинам (например, из-за наличия посторонних акционеров) не желают использовать подобные схемы.
Самым общим способом противодействия таким схемам является установление налога на достаточно высоком уровне таким образом, чтобы он не вызывал соблазна к дроблению у тех предприятий, которые ведут учет из внутренних соображений. Но это, соответственно, уменьшает его привлекательность как средства компромиссной детенизации. Также многие страны столкнулись с проблемой массового перехода квалифицированных работников и людей творческих профессий на статус ФЛП с целью избежать высоких налогов на доходы физических лиц и на труд. Для борьбы с этим явлением в некоторых странах используют наборы критериев занятости, помогающих хоть как-то отличить наемных работников от самозанятых. Однако в постиндустриальном мире эти отношения быстро меняются, соответственно, увеличивается число промежуточных случаев, для которых подобные критерии работают плохо. Становится все более острой необходимость уменьшения прямых налогов и отмены налогов на труд, что автоматически сближает условия для наемных работников и самозанятых ФЛП.
Также достаточно распространены случаи использования специального режима предприятиями и физлицами-предпринимателями, которые по своим масштабам уже не относятся к микробизнесу, но предпочитают пользоваться его налоговыми преимуществами. Это особенно актуально для паушального налога, поскольку он является разновидностью фиксированных затрат, следовательно, его обременительность быстро снижается с ростом масштабов производства. Для предотвращения этого существуют два основных способа:
- установление паушального платежа как "налога на поставленный доход" с дифференциацией по видам деятельности, месту ее осуществления, размерам помещения и тому подобному таким образом, чтобы обеспечить более-менее справедливое распределение налоговой нагрузки и вместе с тем сохранить стимулы для компромиссной детенизации. Этот подход базируется на предположении, что заработки многих категорий микробизнеса, особенно ФЛП, работающих без наемных работников, имеют естественные ограничения, обусловленные рынком, поэтому не требуют контроля. При этом сложной является процедура установления дифференцированных паушальных налогов, но если соответствующие правила четко прописаны, она создает меньше коррупционных уязвимостей, чем контроль объемов;
- установление лимитов и в некоторых случаях контроль объемов продажи с помощью фискальных устройств (РРО) с наказанием предпринимателей, не выдающих фискальные чеки или превышающих разрешенные лимиты. Такой контроль является очень дорогим как с технической точки зрения, так и с административной, и - как доказывают исследования МВФ - его эффективность остается под большим вопросом. Поэтому он оправдан только у немногочисленных, хорошо определенных категорий плательщиков.
Условия усовершенствования
В совокупности перечисленные выше факторы, описанный в аналитической работе международный опыт и известные нам из других источников особенности Украины задают рамки для дальнейшего развития УСН по мере укрепления институциональной состоятельности государства и повышения благосостояния.
Во-первых, изменения должны отвечать процессу институционального развития. Если он отсутствует или происходит очень медленно (как это по факту было на протяжении последних двадцати лет), то и усложнение УСН или повышение ставок налогов неоправданно и приводит к нежелательным последствиям, среди которых, в частности, и замедление экономического развития: благосостояние увеличивается медленнее из-за упадка малого бизнеса (в последнее время - с оттоком рабочей силы), а коррупция продолжает расцветать и укореняться за счет поборов с мелких предпринимателей. Напомним, что резкое изменение правил УСН, достигнутое как компромисс после попытки ее полного уничтожения правительством Азарова в 2010 году, привело к потере 2,2 миллиона легальных рабочих мест в секторе микропредпринимательства. Вместо того целесообразно упрощение общей системы налогообложения, приближение ее к упрощенной системе. В частности, важными для упрощения являются переход от налогообложения прибыли предприятий к инновационной модели налогообложения выведенного капитала, снижение нагрузки на фонд оплаты труда и т.п.
Во-вторых, не следует думать, что потребность в УСН уже отпала или когда-либо отпадет: даже если украинские институты по своему качеству когда-либо приблизятся к лучшим мировым образцам, то и тогда останутся в силе объективные факторы, требующие существования специальных режимов для микробизнеса. Возможно, они будут в других, чем сегодня, формах, но сейчас о таком качестве институтов мы не можем даже мечтать, а что произойдет с организацией общественной жизни к тому времени, когда такое может случиться, не сможет предугадать никто. Так что пока надо исходить из того, что качество управления будет меняться медленно, и, самое главное, это не даст новых коррупционных возможностей, чтобы соблазнами не искажать этот трудный и хрупкий процесс.
В-третьих, повышение состоятельности государственных институтов в той степени, в которой оно будет происходить, следует использовать для того, чтобы постепенно делать упрощенную систему более справедливой и более защищенной от возможных злоупотреблений путем дифференциации (поставленный доход), а не путем усиления контроля. Ведь дифференциация в зависимости от активов и места работы несет относительно меньше коррупционных рисков, чем проверки, особенно с дискреционными полномочиями. Она требует более сложных расчетов, абсолютной прозрачности, общественного контроля, - но это именно те направления, на которых в Украине достигнут ощутимый прогресс в развитии институтов. При этом контроль был и остался проблематичным как с точки зрения эффективности, так и с точки зрения коррупции, поэтому он должен оставаться ограниченным и сосредоточиваться исключительно на тех категориях плательщиков, для которых, с одной стороны, невозможно определить объективные критерии для оценки поставленного дохода, и при этом с другой - они относятся к заранее определенной группе риска с точки зрения возможных злоупотреблений упрощенным режимом.
***
Итак вырисовывается способ, которым можно усовершенствовать действующую в Украине УСН таким образом, чтобы сохранить ее главные положительные черты - высокую защищенность от коррупционного давления, легкость и простоту в применении и небольшую стоимость текущего администрирования, но повысить эффект компромиссной детенизации и вместе с тем уменьшить возможности для злоупотреблений. Это будет иметь свою цену в виде усложнения предварительных процедур определения ставок фиксированного налога для отдельных случаев, но речь идет об одноразовых затратах в противоположность постоянным затратам на контроль текущих операций. Да и коррупционные риски при этом легче минимизировать. Итак, именно в этом направлении нужно искать способ усовершенствования УСН, согласовывая повышение сложности с ростом институциональной состоятельности и общественного контроля. Но это, конечно, предсказуемо не устроит лоббистов, которые смогли уже в третий раз протолкнуть сокрушительные для УСН (а значит, и для микробизнеса) законы…