На Западе, прежде всего в США, в 1980-х получила распространение концепция управления стоимостью жизненного цикла строительных объектов, особенно государственных, которые проектируются, сооружаются и содержатся за средства налогоплательщиков и рассчитаны на продолжительную эксплуатацию для удовлетворения общественных потребностей. По этой концепции, целесообразность использования средств из единого бюджетного кармана не должна определяться лишь стоимостью строительства. Так, сегодня Кодекс федеральных законов (10 CFR 433.8 - Life-cycle costing) требует от всех государственных агентств применять анализ жизненного цикла при планировании инвестиций, определяя один из рекомендованных показателей эффективности.
В последние годы требование анализировать стоимость жизненного цикла объектов получило нормативное воплощение и в законодательстве ЕС, в частности в Регламенте 68 (PCR 2015). Документом требуется, проводя публичные закупки, определять не только стоимость строительства, но и дальнейшие затраты на содержание, эксплуатацию объектов и их утилизацию после завершения срока службы. Более того, отмечается, что, в случае наличия такой информации (а информация постоянно накапливается и публикуется), должны приниматься во внимание и соответствующие экологические общественные затраты и выгоды.
За годы применения концепции жизненного цикла практика и проведенные за рубежом специальные исследования четко продемонстрировали, что содержание объектов недвижимости, а тем более их эксплуатация, намного дороже, чем само строительство (Flanagan, R. and Jewell, C.). Таким образом, из двух составляющих - строительной и эксплуатационной - последняя становится более значимой, а, следовательно, стоимость сооружения объектов капитального строительства становится как бы второстепенной и подчиненной дальнейшей эффективной эксплуатации соответствующих объектов недвижимости. Поэтому в публичных закупках обоснованно отказались от минимизации стоимости строительства, и тем более от стоимости проектирования. Исходя из этого, проектно-сметное дело постоянно превращаться в комплексное вариантное проектирование затрат в течение жизненного цикла и выгод для заказчика-пользователя.
На этом фоне украинская система ценообразования в строительстве, практика торгов, даже через систему Prozorro, абсолютно не отвечают современным научно обоснованным принципам и лишь узаконивают расточительство общественных средств.
Это - с точки зрения отсутствия составляющей эксплуатационных затрат и оценки выгод. Но нынешняя система сметного нормирования и ценообразования не позволяет достоверно определить и затраты на строительство, более того, создает условия для значительного завышения их в строительных сметах на государственных объектах.
Система, сформированная еще в 1990-х, использует как основу ресурсные нормы затрат на работы по устаревшим технологиям (часто нужных норм вообще нет), не содержит стоимостных показателей - ценовых ориентиров. Методика расчетов не предусматривает структуризацию стоимости в разрезе реальных участников инвестиционно-строительного процесса и сроков выполнения ими работ, непригодна для новых типов контрактов между участниками при разной комбинации строительных работ и финансово-управленческих услуг.
Система не содержит обратной связи по наполнению информационной базы данными выполненных контрактов по разным типам объектов. В результате отчетности строителей не по фактическим затратам, а по искаженным плановым сметам, система не генерирует показателей рыночной стоимости (цены) строительной продукции, других показателей стоимости жизненного цикла, необходимых для принятия решений на стадии обоснования государственных капитальных инвестиций.
Шаги государства по реформированию управления строительством в части сметного нормирования сводятся, к сожалению, к попыткам пересмотра тех или иных ГСТУ, их отдельных частей, не меняя общего подхода к ценообразованию. Так, недавнее "усовершенствование" вычисления административных затрат, сметной прибыли, стоимости проектно-изыскательских работ и экспертизы проектной документации проведено без понимания того, что эти виды затрат в рыночных условиях вообще не должны подлежать нормированию. В публичном секторе могут и должны существовать лишь стоимостные нормы (средние актуальные цены) на строительную продукцию.
Отечественные специалисты по управлению строительством давно убеждают профильные правительственные структуры, прежде всего Минрегион и МЭРТ, что новая система сметного нормирования и ценообразования должна основываться не на кабинетных расчетах ресурсных норм на работы, а на внутрифирмовом нормировании, фактической отчетности субъектов об их ценах на ресурсы, работы и услуги, разработке на этой основе и публикации территориальных сборников стоимости строительной продукции (зданий, сооружений, их частей).
В странах ЕС этот процесс регулирует Регламент 305/2011 (Regulation 305/2011). При этом принципиально важным является определение строительной продукции не только как конечной, т.е. здания или сооружения, а как любой продукции, которая входит в состав объекта или его части.
Любая строительная продукция по цепочке ее создания до полной готовности - от кирпича до здания и сооружения - реально покупается и продается по ценам, которые перекрывают затраты производства и устраивают покупателя. Они (цены) мало связаны со знанием потребителем индивидуальных и усредненных норм затрат ресурсов производителя и даже рыночных цен на эти ресурсы, т.е. структуры стоимости. Покупатель должен знать лишь характеристики и средние рыночные цены на продукцию (объект или его части). Весь этот процесс должен отслеживаться в системе Prozorro, а не только в контракте между государственным заказчиком и частным генподрядчиком.
В Минрегионе Украины оправдывали нынешний механизм ценообразования относительно небольшим, например 10%, удельным весом государственных капитальных инвестиций (9,3 млрд грн из госбюджета и 26,8 млрд грн из местных бюджетов при общем объеме 359 млрд грн в 2016 г.), для регулирования которых якобы нецелесообразно создавать громоздкую систему мониторинга и нормирования цен.
Но вследствие применения в государственном секторе и вне его нынешних методов сметных расчетов, в том числе с неполным охватом статей затрат, где в каждой строке написанное не отвечает факту в учете предприятий и статистике, стало невозможно проконтролировать действительную стоимость работ по возведению частей зданий и сооружений и объектов в целом. А если нет такой информации, нет и сметного нормирования для инвесторов.
Этим воспользовались строительные предприятия, во-первых, завышая сметную стоимость, а во-вторых, приписывая собственные затраты и выводя деньги в тень. Так, с одной стороны, статистика 2016 г. свидетельствует, что из 42503 млн грн капитальных инвестиций в жилые дома стоимость непосредственно строительных работ составляла 18012 млн грн, или 42%. За эти средства было введено в эксплуатацию всего 9367 тыс. кв м жилья, в том числе 8341 тыс. кв м нового. Инвестиции в новое строительство 1 кв м площади жилья составляли почти 5100 грн со стоимостью строительных работ приблизительно 2150 грн. Имея представление о ценах на первичном рынке жилья (в статистике постсоветских республик такие цены публикуются официально), а это в Украине 10–20 тыс. грн за 1 кв м, убытков вроде бы не предполагается. С другой стороны, показатели работы предприятий отрасли в статистике за все годы независимости оказались негативными.
Причина этих ножниц между реальными прибылями и убытками, по данным статистики, - искаженное ценообразование.
Дополним картину анализом непрозрачного механизма расходования бюджетных капитальных инвестиций, т.е. 36,1 млрд грн. Дело в том, что, согласно Инструкции Минфина Украины о подготовке бюджетных заявок, суммы капитальных инвестиций планируются на основании проектной документации ранних стадий. Соответственно, там нет и не может быть обоснованных смет по рабочим чертежам, объемам работ и ресурсным нормам (пусть даже искаженным). Следовательно, плановые бюджетные инвестиции всегда необоснованны в строительной части. Как правило, именно эти, часто искусственно увеличенные, суммы и возникают в итоговых государственных контрактах, несмотря на якобы их минимизацию в результате тендерных процедур. Таким образом, можно утверждать, что вследствие ошибочной и неполной системы ценообразования в строительстве тратятся чрезмерные бюджетные средства на возведение объектов, которые в дальнейшем будут чрезмерно дороги в содержании и эксплуатации.
В конце рассмотрим недостатки сметного ценообразования, с точки зрения управления публичными объектами недвижимости.
Недавно эксперты английской компании Savills определили, что вся мировая недвижимость оценивается в 217 трлн долл. США, составляя 60% стоимости глобальных активов. Поэтому управление такой ценностью выходит на первый план в современном менеджменте. В украинской статистике стоимость недвижимости отдельно не отражена, а основные средства в целом отражаются лишь по первоначальной (переоцененной) стоимости и оценивались до 2015 г. в 13,75 трлн грн (около 0,5 трлн долл. США). За последние 15 лет, с 2000-го по 2014-й, их износ возрос с 43,7 до 83,5% (для сравнения, в Беларуси - 41,6, Казахстане - 47,1, России - 48,2, Польше - 45%) и в денежном выражении составлял 11,5 трлн грн. Но вдруг, в связи с переоценкой "Укрзалізниці", общий износ по стране странным образом в статистике за 2015 г. снизился до 60,1%, а стоимость активов уменьшилась почти вдвое - на 45%, с 13,75 трлн грн до 7,64 трлн грн.
Так какова же стоимость активов государства? Сколько нужно капитальных инвестиций для их обновления до нормального уровня по реальным рыночным ценам, т.е. какова их восстановительная стоимость?
Причем здесь смета на ценообразование? А при том, что при отсутствии актуальных укрупненных средних цен на строительство или капитальный ремонт зданий и их частей (а это составляющая часть сметного нормирования и ценообразования) невозможно быстро и достоверно оценить износ, точнее - восстановительную стоимость и соответствующую потребность в капитальных инвестициях для поддержания приемлемого уровня эксплуатационных качеств объектов. Невозможно оценить и сам приемлемый уровень.
Поэтому хватит вводить общество в заблуждение формальным существованием государственного регулирования цен в публичном секторе строительства. Лучше отменить такое регулирование, которое создает зонтик для расточительства и коррупции, и задействовать действительно рыночные механизмы ценообразования.