ПОДАТКОВА АМНІСТІЯ НЕ МОЖЕ БУТИ ЕФЕКТИВНОЮ, ЯКЩО ФІНАНСОВА СИСТЕМА ДЕРЖАВИ НЕСПРАВЕДЛИВА
Налоговая амнистия (НА) давно уже рассматривается Украиной как эффективный инструмент налоговой реформы. Ее идея не нова. Накопленный за все годы украинской независимости огромный нелегальный капитал представляет собой предмет вполне здорового интереса всех украинских правительств. Кроме того, правильно проведенная НА в полной мере отвечает интересам и налогоплательщиков. Очевидная актуальность идеи порождает различные подходы, концепции и мнения, исключая споры о своевременности амнистии украинских налогоплательщиков.
Однако более глубокий анализ проблемы свидетельствует о том, что не все так однозначно. В вопросе налоговой амнистии всегда все неоднозначно. Ведь своей непредсказуемостью эта капризная дама может поспорить с самой ненастной мартовской погодой, просчитывая которую наперед, гуру метеорологии могут сойти с ума.
А еще она, как и любая женщина, не терпит одиночества. В мире не существует ни одной успешной НА, проведенной как одноразовый акт, не связанный с мерами по совершенствованию налогового законодательства и реформированию налоговой системы в целях упразднения тех негативов, которые привели к необходимости ее проведения. То есть налоговая амнистия в
теории финансов допускается как дополнительный, стимулирующий основные налоговые реформы акт.
Какие цели обычно стоят перед налоговой амнистией, а значит - какую именно НА можно считать успешной? Ответ на этот, казалось бы, простой вопрос лежит в нескольких плоскостях.
Во-первых, это влияние амнистии на законопослушность налогоплательщиков, приведение их деятельности в соответствие с налоговым законодательством и уменьшение числа уклонистов
и/или объема уклонения от налогообложения. Во-вторых, это стоимость НА. Она не должна быть настолько велика, чтобы обесценивать выгоды, получаемые государством от этой вынужденной меры. В-третьих, речь идет о фискальной выгоде от проведения амнистии.
Все три критерия эффективности налоговой амнистии раскрываются в свою очередь на нескольких уровнях, что усложняет их прогноз.
Так, благодаря амнистии действительно удается вывести из тени новых налогоплательщиков, скрывавшихся ранее от налогообложения, а также привести в соответствие с законодательством деятельность уклонистов, частично плативших со своих доходов налоги. Однако эта же амнистия негативно влияет на соблюдение налогового законодательства в будущем теми, кто не уклонялся от налогообложения. Такие налогоплательщики абсолютно справедливо чувствуют себя обманутыми в случае, если уклонистам предоставляется скидка от того объема налогов, которые они должны были заплатить. Это свидетельствует об очевидных выгодах от уклонения от налогообложения и существенно понижает "noncompliance" налогоплательщиков.
Вы можете сказать, что в стране, где от налогообложения уклонялось подавляющее большинство налогоплательщиков, такой фактор, как разочарование в справедливости налоговой системы, не имеет сколько-нибудь существенного значения. Однако даже у нас те граждане, которые получали доход от одного налогового агента и были освобождены от обязательной подачи налоговой декларации, вполне могут почувствовать себя обманутыми.
Не все просто и со стоимостью налоговой амнистии. Она исчисляется не только затратами налоговиков на обработку налоговых деклараций. На стоимость налоговой амнистии также влияет уменьшение поступлений в государственный бюджет после ее окончания. Ведь налоги, которые налогоплательщику следует уплатить в будущем, вполне могут быть уплачены "наперед" в ходе налоговой амнистии, что повлечет за собой снижение уровня дохода бюджета в следующих налоговых периодах.
Кроме того, стоимость амнистии увеличивается за счет отмены тех штрафных санкций, недоимок и долгов, которые были доначислены налогоплательщику в ходе стандартных налоговых процедур и потом отменены (уменьшены) вследствие того, что налогоплательщик воспользовался возможностями, предоставленными НА. Санкции, которые могли быть взысканы с налогоплательщика с высокой долей вероятности, также являются прямыми потерями государственного бюджета.
Таким образом, прямой фискальный результат НА, на самом деле, является таковым только после его соответствующей корректировки на целый ряд сложно прогнозируемых переменных величин.
Расчет прогнозируемых результатов амнистии усложняется еще и тем, что она никогда не воспринимается налогоплательщиками как явление обособленное не только от налоговой системы, но и от политической и экономической ситуации в стране. На поведение налогоплательщиков влияет очень большое количество различных факторов.
Например, от участия в налоговой амнистии уклонистов сдерживает и сам факт раскрытия ими своих доходов, ведь подача ими налоговых деклараций дает налоговой службе обильную пищу для контроля за их будущим поведением.
С другой стороны, участие в амнистии стимулируется ужесточением постамнистионного налогового режима. Это касается в первую очередь увеличения ответственности налогоплательщиков за уклонение от налогообложения, а также расширением некоторых полномочий налоговиков. Так, успех налоговой амнистии 1999 г. в Ирландии обуславливался новыми полномочиями, которые получили ирландские фискалы по доступу к информации, ранее охранявшейся банковской тайной, а также ужесточением ответственности за уклонение от налогообложения. Так называемые "номерные" счета, пользовавшиеся популярностью в Ирландии в 90-х, перестали быть безопасными для их владельцев. И несмотря на жесткие условия амнистии (уклонист должен был уплатить всю сумму налога и даже санкции, правда, в ограниченном объеме), взамен на неразглашение данных о факте уклонения и отказ от уголовного преследования Ирландии удалось собрать вследствие амнистии 227 млн евро и выявить 3675 уклонистов. Мы далеки от мысли о том, что налоговые полномочия ГФС Украины требуют серьезного расширения. К слову, доступ к счетам налогоплательщиков налоговая и так имеет. Однако об ужесточении ответственности в совокупности с внедрением новых методов прямого (ни в коем случае не косвенного!) контроля и администрирования (например, всеобщее декларирование) речь, без сомнения, идти может.
Также успех НА может быть связан и с более глобальными изменениями, которые, к примеру, имели место в Италии, где в 2001 г. была проведена знаменитая Scudo Fiscale. Амнистия была сопряжена с введением евро, а значит упразднением валютных и инфляционных рисков для итальянцев, которые в совокупности с политической нестабильностью и относительно высоким налогообложением дохода понуждали налогоплательщиков выводить капитал за границу. Кроме того, амнистия была сопряжена с увеличением налоговых санкций. И хотя основной своей цели (вовлечение офшорных капиталов в экономику Италии и расширение налогооблагаемой базы будущих периодов) амнистия не достигла, на свет Божий было выведено 60 млрд евро, спрятанных в офшорных юрисдикциях. Это на
20 млрд превысило прогноз правительства и разово принесло бюджету дополнительные средства. Итальянская амнистия-2001 не является идеалом для подражания и подвергается справедливой критике за слишком лояльный подход к налогоплательщикам (анонимность, низкий налоговый платеж в 2,5% от задекларированной суммы). Однако даже критики признают, что определенных результатов амнистия достигла.
Отдельное внимание следует уделить информированию населения о преимуществах налоговой амнистии. Амнистия, как и последствия ее игнорирования должны быть просты и понятны для всех налогоплательщиков, выгоды очевидны, участие в амнистии безопасно. И здесь кроется основной залог эффективной амнистии: доверие к правительству, которое ее проводит.
В мире нет ни одного примера успешной амнистии в нестабильной, тем более охваченной войной стране. Стране, в которой само по себе размещение денег на счету банка сопряжено с высоким риском. Скажем больше, в мире нет ни одного примера успешной амнистии в стране, где население просто не доверяет правительству (в связи с политической, экономической и даже экологической нестабильностью), где существует реальная угроза того, что участие в амнистии может быть использовано против самого налогоплательщика. В таких странах капиталы не легализуются, из таких стран они бегут сломя голову в безопасные юрисдикции.
В этой связи вспомним налоговую амнистию в Кыргызстане. Вдохновленный примером успешной казахской амнистии, о которой речь пойдет ниже, киргизский парламент в 2007 г. принял закон о проведении амнистии по казахскому образцу. Однако глубокий политический кризис, разразившейся через два месяца после запуска амнистии и, как следствие, абсолютное недоверие к правительству в совокупности с недоразвитой экономикой, находящейся практически полностью в тени, дискредитировали саму идею налоговой амнистии. Амнистия стала антирекордом, в ней не принял участия ни один налогоплательщик! Неудачной по этим же причинам оказалась амнистия 2005 г. в Грузии. Именно недоверие бизнеса к правительству стало причиной того, что в ходе амнистии собрали только
35 тыс. долл.
Таким образом, основное требование к предстоящей украинской амнистии: обеспечение надлежащей среды для ее проведения - относительной экономической и политической стабильности, мира наконец! И это одновременно та причина, по которой амнистию нельзя проводить прямо сейчас, хотя, казалось бы, именно сегодня она могла бы пополнить наш израненный войной бюджет.
Проведя амнистию сейчас, без реальной реформы налоговой системы, гарантий для участников амнистии в совокупности с прямой угрозой конфискации денег на депозитных счетах и просто риском потери "отбеленных" денег на банковских счетах, Украина утратит единственный, очень важный шанс легализации огромного объема нелегального капитала, спрятанного до поры украинцами в недрах собственных матрасов.
И, конечно, перед проведением амнистии правительству следует определить ее цель. Ведь возврат средств из-за рубежа, легализация сбережений граждан, фискальная выгода и увеличение налогооблагаемой базы будущих периодов в определенных моделях амнистий могут просто не совмещаться. Достаточно интересным для наследования является пример налоговой амнистии, проведенной в Казахстане с июля 2006 по август 2007 г. Проведя работу над ошибками не совсем удачной амнистии-2001, правительство Казахстана провело амнистию, легализовавшую активы на сумму, составляющую 8,7% от ВВП страны, превысив рекорд считавшейся до этого самой успешной ирландской налоговой амнистии 1988 г. (2,5% от ВВП). Основными условиями амнистии стали: 1) срок декларирования - 1 год; 2) объекты амнистии - деньги и имущество; 3) амнистионный сбор в размере подоходного налога - 10%; 4) освобождение от ответственности участников амнистии.
Интересной особенностью амнистий в Казахстане является уничтожение поданных налогоплательщиками деклараций после их завершения, как подтверждение отсутствия намерения и даже возможности государства использовать данные, полученные в ходе амнистии, для последующего преследования налогоплательщиков. Однако подчеркнем, что анонимность как таковая не всегда идет на пользу эффективности амнистии, особенно если целью амнистии является привлечение в экономику государства спрятанных, в том числе за рубежом активов.
Как и любая женщина, НА является очень нежным и сложно предсказуемым явлением. Как мы уже говорили, она никогда не должна оставаться одна. Очевидно, что украинская амнистия должна сопровождаться, в частности:
- системным реформированием (реальным, а не номинальным) налоговой системы, реализацией в администрировании всех налогов простых современных технологий, успешно реализованных в других странах;
- ужесточением финансовых санкций за нарушение налогового законодательства со стороны как налогоплательщика, так и государства;
- последующим введением всеобщего декларирования доходов и имущества;
- увеличением эффективности работы налоговой службы государства не путем расширения полномочий ГФС, но путем увеличения интенсивности работы налоговиков, повышения их профессионального уровня и искоренения (реального, а не номинального) коррупции в налоговой сфере через привлечение к работе в ведомстве молодых специалистов на конкурсной основе;
- широким информированием населения о ее условиях, ходе проведения и последствиях неучастия в ней уклонистов.
Кроме того, доработки требуют и сами проекты актов, разработанные в недрах Минфина и еще не представленные на суд широкой общественности. Так, опыт других стран показывает, что наша НА должна предусматривать, в частности:
- уменьшенную, но ощутимую фиксированную ставку налога к уплате. Ни в коем случае нельзя просто легализовать доход без уплаты определенной, пусть и уменьшенной суммы налога, как предлагалось правительством ранее. Кроме того, это просто очевидный дополнительный доход для государственного бюджета, который так важен сегодня;
- запрет на проведение проверок налогоплательщиков за "амнистируемый" период после завершения амнистии. Возможно, вообще на уровне закона исключить поданные декларации как доказательства, на которые могут ссылаться государственные органы в спорах с налогоплательщиками. Это позволит гарантировать интересы налогоплательщиков и избежать неоднозначной анонимности декларирования активов;
- четко зафиксированный в законе налоговый период (дата) в прошлом, до (в) котором были получены потенциальные объекты амнистии;
- четко сформулированный объект амнистии, то есть те обязательства (доходы, капиталы), которые подпадают под амнистию без возможности их двойного толкования. Необходимо отметить, что налогоплательщики держат сбережения как в форме денежных средств, так и имущества, которое также должно стать объектом амнистии, раскрыв своих реальных собственников. При этом предметом амнистии может быть не только налог на доходы, но и другие обязательные платежи (например, налог на имущество);
- закрытый перечень критериев, определяющих возможность участия лиц в программе;
- прозрачную процедуру
реализации мер налоговой амнистии;
- гарантии уголовного и финансового непреследования участников амнистии.
При этом НА должна быть простой, а ГФС обязана в полном объеме обеспечить налогоплательщиков всеми необходимыми для декларирования укрытых налогов упрощенными отчетными формами. Процедура амнистии может предусматривать проверку поданных налогоплательщиками данных в процессе амнистии. Однако такая проверка должна быть простой, формальной и никак не зависеть от произвола налоговиков.
Необходимо иметь в виду, что шанс на проведение НА у Украины один. Больше шансов в обозримой перспективе не будет. Любая повторная амнистия менее эффективна, чем предыдущая, если проводится на протяжении относительно короткого отрезка времени (до 5 лет). Не верите? Изучите опыт проведения налоговых амнистий в Аргентине, где в 1990-2000-х гг. было проведено с десяток различных одинаково безуспешных амнистий! Или оцените эффективность механизма налогового компромисса проводимой сейчас в Украине налоговой амнистии для бизнеса.
И напоследок еще одно. Уклонение от налогообложения во многих случаях оправдывается с моральной точки зрения тем, что уплачиваемые налоги используются непрозрачно и на цели, далекие от интересов налогоплательщиков, представляя собой узаконенный грабеж населения. Именно это дает налогоплательщику моральное право обманывать государство в ответ на обман государством налогоплательщика. Поэтому в нашем случае налоговая амнистия не сможет быть до конца эффективной (то есть существенно сократить будущее уклонение от уплаты налогов) даже при соблюдении всех вышеперечисленных требований, если финансовая система государства не станет справедливой. Иными словами, амнистия не может быть полностью эффективной вне контекста системной реформы финансовой системы государства в целом. Однако в сегодняшних реалиях кадрового состава финансового блока Кабмина такая задача выглядит фантастической…