Комиссия по проведению независимой оценки эффективности деятельности Национального агентства по предотвращению коррупции, состоящей из трех международных экспертов, назначенных Кабинетом министров Украины, подготовила свою оценку работы структуры в 2020-2021 годах. Полный текст документа был опубликован на сайте правительства.
Согласно выводу, деятельность НАПК в течение указанного периода не была неэффективной, поскольку не достигла порога неэффективности согласно оценке всех критериев. В то же время, опираясь на результаты аудита и общее мнение экспертов, Комиссия "воздержалась от того, чтобы сделать вывод об эффективности" антикоррупционного агентства.
В Комиссии признали, что в течение 2020-2021 годов НАПК удовлетворительно выполнило большинство задач, возложенных на него. В частности, речь идет об удачном исправлении многих недостатков, которые привели к расформированию предыдущего состава органа. Также Комиссия обратила внимание, что работа тогда проходила во время пандемии COVID-19, когда несколько полномочий агентства временно прекратили по решениям внешних субъектов – это негативно повлияло на деятельность.
"Однако Комиссия отмечает, что в нескольких аспектах НАПК не смогло обеспечить высококачественные результаты, что было связано преимущественно с недостаточным уровнем прозрачности работы агентства, серьезными ошибками в подходе к разработке нормативно-правовых актов, регулирующих работу работников НАПК в ключевых сферах, недостатками в организационной структуре и кадровых решениях, а также с реализацией функции внутреннего контроля", – говорится в отчете.
Согласно оценке экспертов, Национальное агентство по предотвращению коррупции выполнило 148 (72%) из 206 критериев, учтенных в подсчете (всего их существует 237). Некоторые критерии не принимались во внимание, поскольку Комиссии не удалось получить достаточно информации для соответствующих выводов или потому, что НАПК не выполнило их из-за внешних факторов. Невыполненными признаны 58 критериев.
Наибольший процент невыполнения критериев (48%) – в области управления и организационной способности. В частности, значительной критике экспертов подверглась организационная структура НАПК, в которой неоправданно долго некоторые должности занимали исполняющие обязанности.
Также меры из стратегии институционального развития не отвечали стратегическим целям и не имели измеряемых показателей. Существенные замечания вызвало положение об открытом конкурсном отборе кадров структуры, в котором не хватало открытости, прозрачности и беспристрастности. Некоторые нормативно-правовые акты агентства содержали серьезные недостатки в вопросе качества и соответствия законам Украины.
"В нескольких случаях руководство НАПК избегало принятия обязательных для исполнения правовых актов. Оно заменяло такие акты «методологическими рекомендациями» или подобными документами без обязательной юридической силы, не подлежащими обязательной регистрации в Министерстве юстиции. Принятие таких документов часто происходило не на основе публичных консультаций, а в некоторых случаях документы не были доступны для ознакомления общественности даже после утверждения. Некоторые существовавшие ранее обязательные нормативно-правовые акты НАПК отменило (и не заменило новыми) или вообще не приняло", – заявили эксперты.
Вопросы у них также возникли к автоматизированному распределению проверок между представителями НАПК, которое не охватывало все проверки, а его процедура создавала риск потенциального вмешательства. тем временем в Едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения, были не связанные дела.
"Комиссия по оценке выявила серьезные недостатки в организации функции внутреннего контроля в НАПК, что вызывает беспокойство, учитывая, насколько эта функция важна для эффективного, подотчетного управления государственным органом. Управление внутреннего контроля НАПК выполняло функции (проверка имущественных деклараций особых категорий декларантов), выходившие за пределы его мандата, определенного Законом «О предотвращении коррупции». Процедуры проверки добропорядочности и мониторинга образа жизни сотрудников НАПК критиковали заинтересованные стороны, и НАПК не решило эти проблемы. Отсутствовали действенные внутренние каналы для уведомления уполномоченными лицами НАПК о случаях внутреннего или внешнего вмешательства в их деятельность", – подчеркивается в оценке.
Среди негативных внешних влияний в документе выделены следующие: приостановка обязательств партий представлять финансовую отчетность, задержка Верховной Радой принятия Национальной антикоррупционной стратегии, ограничение оплаты труда. Хотя эксперты не считают целесообразной практику НАПК намеренно не закрывать много вакансий, чтобы увеличить доступные средства на зарплаты.
"Самой заметной попыткой ограничения полномочий НАПК стало решение Конституционного Суда Украины от октября 2020 года об отмене нескольких важных полномочий НАПК, в частности финансового контроля за активами и интересами государственных служащих. Решение КСУ серьезно подорвало правовую базу в сфере борьбы с коррупцией. Это привело к закрытию многочисленных уголовных и административных производств в отношении вероятных коррупционных или связанных с коррупцией правонарушений", – отметили эксперты.
В процессе разработки представителями НАПК Антикоррупционной стратегии Украины и Государственной антикоррупционной программы отмечен всесторонний учет результатов исследований, в частности, рекомендации и анализа от украинских и международных неправительственных организаций, проведение консультаций с независимыми экспертами и общественностью. Комиссия добавила, что агентство обеспечило инклюзивный процесс в ходе создания проекта стратегии и плана действий, назвав это существенным достижением на фоне того, что "во многих других случаях разработки нормативных актов НАПК не организовало прозрачное взаимодействие с общественностью".
"В ситуации отсутствия формальной антикоррупционной стратегии, принятой Верховной Радой, НАЗК могло принять конкретные, прозрачные меры, независимые от внешних заинтересованных сторон, чтобы обеспечить подотчетность в своей работе, укрепить доверие со стороны общественности и способствовать пониманию и поддержке своей миссии. НАПК могло бы улучшить свою работу с общественностью, чтобы объяснить свои приоритеты, установить контрольные показатели для измерения эффективности и определить краткосрочные и долгосрочные цели. НАЗК не выполнило требований закона опубликовать свои выводы относительно уровня коррупции и восприятия антикоррупционных институций, – подчеркнули эксперты.
Комиссия заявила о риске бюрократизации антикоррупционных систем управления на фоне обновленной Методологии оценки коррупционных рисков и подготовки антикоррупционных программ для государственных учреждений. Там считают, что механическое применение четких алгоритмов может стать помехой для учета конкретных обстоятельств отдельных структур. В таком случае лучше разработать практические указания.
"НАПК должно перенести акцент с периодического планирования антикоррупционных мер на создание действенной системы внутреннего антикоррупционного контроля в каждом государственном органе. За эффективное функционирование такой системы должен отвечать руководитель учреждения", – говорится в оценке.
В Комиссии назвали не самой эффективной моделью по противодействию коррупции для государственных органов требование согласования институциональных программ со стороны НАПК. Этим должен заниматься глава государственной организации, который должен нести ответственность при недостаточной действенности антикоррупционной программы. НАПК тем временем может предоставлять рекомендации и методологическую поддержку. Эксперты отметили: "Показательно, что НАПК не утвердило собственную антикоррупционную программу на 2020 год, что не привело ни к каким дисциплинарным или другим последствиям. Таким образом, НАПК не стало образцом в этом вопросе".
В вопросе соблюдения требований законов по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, других требований и ограничений, отмечена эффективность агентства, но тоже указано на необходимость повысить точность, последовательность и прозрачность. Также есть замечания к эффективности использования информации, своевременному обновлению методических рекомендаций и разъяснительных материалов, непроведению комплексного периодического пересмотра внутренних процедур мониторинга и контроля соблюдения законодательства, неспособности обращаться в суд в каждом случае при наличии оснований отмены решений и актов.
Системным недостатком в сфере предотвращения и урегулирования конфликта интересов, других требований и ограничений, названа отмена председателем НАПК в 2020 году порядка составления административных протоколов по правонарушениям и выпуск трех отдельных "методических рекомендаций" на замену. "Регулирование этой процедуры с помощью "рекомендаций" лишает соответствующих должностных лиц правовой определенности и может привести к злоупотреблению полномочиями со стороны НАПК. Также похоже, что эта практика противоречит принципу законности, который должен соблюдаться в своей деятельности органами государственной власти".
Комиссия отметила прогресс органа в контроле финансирования партий в 2020-2021 годах, но призвала Верховную Власть без промедления восстановить полный мандат НАПК и все обязательства политических сил по представлению финансовой отчетности. Также эксперты заметили неспособность агентства вовремя запустить электронную систему представления и обнародования отчетов политических партий и принять своевременные и надлежащие меры по привлечению к ответственности нарушителей сроков представления таких отчетов.
Согласно документу, процесс есть и в защите прав и интересов обличителей. "Однако эффективность НАПК в вопросе защиты обличителей была неравномерной. НАПК не выполнила требования по созданию внутренних защищенных каналов для обеспечения конфиденциальности анонимных разоблачителей. НАПК не предоставило доказательств конкретных случаев, когда коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения, выявленные по сообщениям обличителей, привели к ответственности нарушителей" - подчеркнули представители Комиссии.
Там подчеркнули, что антикоррупционному агентству нужно повышать осведомленность о важной роли разоблачителей, каналах сообщения и степени надлежащей защиты, улучшать сотрудничество с органами государственной власти для предотвращения мести.
"Комиссия обнаружила серьезные недостатки в подходе НАПК к обнародованию некоторых проектов подзаконных актов и проведению консультаций по ним. Такие недостатки были отмечены в оценке по отдельным направлениям деятельности НАПК. В нескольких случаях НАПК не выполнило Закон «О доступе к публичной информации». Коммуникация между НАПК и Общественным советом иногда была не оптимальной. На протяжении периода оценки НАПК не заключило меморандумов с компетентными иностранными органами, в частности по обмену информацией, не был достигнут прогресс в сотрудничестве между НАПК и иностранными НПО. Годовые отчеты НАПК не включали всех предусмотренных законодательством элементов и были недостаточно исчерпывающими в некоторых областях", - отметили в отчете.
Ранее Национальное агентство по предотвращению коррупции запустило OSINT-трекер на портале «Война и санкции», из которого можно узнать об активах российских олигархов и подсанкционных лиц.