Израильская модель безопасности? А может, южнокорейская? Или тайванская? Западногерманская? Голова подчас идет кругом от предложений воплотить ту или иную модель для Украины. Украинцы на уровне и политических элит, и общества определились с ответом, считая членство в НАТО самой надежной моделью безопасности для Украины. Вместе с тем безальтернативность вступления в НАТО не означает закрытости к обсуждению и, более того, привлечения отдельных элементов моделей безопасности на этапе до вступления в Альянс и даже после вступления в него, потому что, если учесть ряд факторов, то даже потенциальное членство в НАТО должно быть подкреплено некоторыми другими элементами. То есть этакая модель «НАТО плюс» для Украины. В своей новой аналитической дискуссионной записке на тему опций безопасности для Украины Центр «Новая Европа» решил проанализировать четыре наиболее обсуждаемых модели безопасности, чтобы выяснить, какие элементы этих опций могут быть релевантными для Украины, а какие — ни в коем случае, и почему так или иначе мы возвращаемся к идее вступления в НАТО, по меньшей мере постепенного.
Четыре модели: что можно позаимствовать
Подробный анализ четырех моделей безопасности — южнокорейской, израильской, западногерманской, тайванской — служит подтверждением, что Украина могла бы (и де-факто уже начала) заимствовать отдельные элементы из них. В частности, это происходит через процесс заключения двусторонних документов об обязательствах в сфере безопасности с США и другими международными партнерами, в некоторой степени напоминающих рамочные договоренности, которые у Вашингтона есть с Израилем и Тайванем.
Украина вполне могла бы позаимствовать, по крайней мере до момента членства в НАТО, и другие полезные элементы из разных моделей, своеобразный микс самого ценного в каждой из них. Например, из израильской модели уместным мог бы быть инструмент десятилетних меморандумов о взаимопонимании с указанием четких сумм ежегодной поддержки на каждый год (хотя на фоне дебатов в США с торможением помощи не только Украине, но и Израилю шансы на воплощение этой опции выглядят все более призрачными). Из тайванской модели до момента членства Украины в НАТО стоило бы позаимствовать элемент «стратегической неопределенности» о том, будут ли США на основе двустороннего документа, который сейчас разрабатывается в рамках Декларации об обязательствах в сфере безопасности, помогать защищать Украину, а не только оказывать ей поддержку.
Но проблема заключается в том, что в отношении Украины сейчас обсуждают неполноценные, обрезанные или сокращенные версии потенциально самых интересных моделей — без наиболее стоимостных для обеспечения нашей безопасности и сдерживания следующего раунда агрессий элементов. Скажем, корейская модель могла бы быть приемлемой для Украины лишь в случае подписания двустороннего договора с США, предусматривающего реальные гарантии в сфере безопасности и в перспективе размещение американских военных компонентов или элементов американского ядерного тактического оружия на украинской территории, как это было в случае с Южной Кореей. Эта страна даже сегодня занимает третье место в мире по количеству американских военных на своей территории после Японии и Германии. Сейчас о южнокорейской модели для Украины говорят в основном в контексте политического умения вовремя «распознать» патовую ситуацию на поле боя с дальнейшим «замораживанием» конфликта без необязательного признания поражения ни одной из сторон. Но забывают при этом, что в корейском случае сохранился статус-кво по линии размежевания, а в украинском с момента полномасштабного вторжения появились новые оккупированные территории.
Де-факто то, что предлагают Украине сейчас, — это гибрид корейской и израильской моделей без самых ценных элементов каждой из них. Это не может быть полноценным мостиком к членству в НАТО и тем более альтернативой вступлению в Альянс.
Поэтому все имеющиеся на сегодняшний день обсуждения не дают оснований считать, что даже такая хорошо «смиксованная» модель будет более надежной и лучше финансово сбалансированной, чем членство Украины в НАТО. Именно поэтому оптимальной моделью безопасности для Украины мы считаем «НАТО плюс» — модель, которая могла бы выделить и максимально абсорбировать самые полезные из доступных элементов других моделей безопасности с одновременной серьезной обработкой уже на этом этапе алгоритма вступления Украины в НАТО.
Стоит ли в принципе обсуждать членство в НАТО, пока часть территорий остается оккупированными и продолжается война? На наш взгляд, стоит и нужно. Наступило время кардинально изменить стратегическую калькуляцию Путина: дескать, пока идет война, нет никаких шансов для Украины вступить в Альянс, поэтому войну нужно продолжать. Это можно сделать, только послав четкий политический сигнал — независимо от ситуации на поле боя и процента оккупированных РФ территорий, НАТО рассматривает возможность пригласить Украину в Альянс и начать процесс вступления с соответствующим применением статьи 5 Вашингтонского договора по крайней мере для подконтрольной Киеву части.
Кроме того, сам факт наличия исторического прецедента, когда страна с частью оккупированных территорий — Западная Германия — смогла присоединиться к Альянсу, является основанием для того, чтобы вариант постепенного вступления в Альянс был серьезно рассмотрен и в отношении Украины. Подчеркиваем, именно постепенного вступления (gradual accession) в НАТО, а не частичного присоединения (partial accession), что сейчас преимущественно отмечают в контексте дискуссий те, кто упоминает этот сценарий для Украины как возможный и далеко не совершенный «План Б» или даже «План С». «Планом А», конечно же, должно оставаться приглашение и вступление в Альянс со всеми деоккупированными территориями. Напомним, что предпосылкой для вступления Западной Германии, зафиксированной в Итоговом акте Лондонской конференции от октября 1954 года, был не отказ от Восточной Германии, а обязательство Бонна не добиваться деоккупации Восточной Германии и объединения страны силой (by force), только политическим и дипломатическим путем. Но, конечно же, в случае Украины это может быть своя, украинская, модель постепенного вступления со своими предпосылками.
Реакция Москвы vs отвага Запада
Все имеющиеся модели безопасности завязаны на Соединенных Штатах, но США не сразу соглашались на них. Большинство проанализированных моделей демонстрируют, что нужно было время и невероятные дипломатические усилия, чтобы убедить Вашингтон внедрить модели, которые сегодня, спустя десятилетия с момента их запуска, выглядят как вполне естественные или даже инициированные Вашингтоном. В случае, скажем, Южной Кореи, имеющей с 1953 года двусторонний Договор о взаимной обороне (предусматривает гарантии безопасности), Вашингтон не сразу удалось убедить в подписании именно такого документа. Еще за два месяца до его одобрения США активно предлагали разные формы обязательств в сфере безопасности, которые не предполагали собственно гарантий безопасности.
В ситуации со вступлением в НАТО Западной Германии США также долгое время не поддерживали эту опцию. Зато они болели за включение Западной Германии в инициированное Францией новообразованное Европейское оборонное сообщество — ЕОС. В какой-то момент Вашингтон даже грозил сократить помощь Бонну, если он и в дальнейшем будет сопротивляться присоединению к ЕОС. Однако для канцлера Западной Германии Конрада Аденауэра принципиальными были договоренности, которые предусматривали бы именно гарантии безопасности и именно от США. В конце концов, процесс вхождения в ЕОС заблокировала Британия и неожиданно не поддержало Национальное собрание Франции, которая, собственно, формально инициировала это сообщество. Только после этого Соединенные Штаты согласились включить Западную Германию в НАТО.
Многие модели в сфере безопасности реализовывались в условиях жесткой оппозиции со стороны Кремля, однако у Вашингтона и других западных столиц хватало смелости воплощать решительную политику. Парадоксально, что сегодняшняя Россия является значительно меньшей силой, чем в свое время был СССР, ее даже не воспринимают как прямую угрозу национальным интересам США (хотя и классифицируют как самую прямую непосредственную угрозу НАТО в Стратегической концепции Альянса). Но боятся ее в американской и некоторых европейских столицах (особенно Берлине) намного больше. В частности, в случае Западной Германии Советский Союз четко артикулировал, что будущее объединение Германии возможно лишь на основе нейтральной модели. Интересно, что решение о вступлении Западной Германии в Альянс было зафиксировано в Итоговом акте Лондонской конференции в октябре 1954 года, а само вступление состоялось в мае 1955-го, то есть между политическим решением и собственно присоединением к Альянсу прошло больше полугода, однако это не спровоцировало новую эскалацию со стороны Москвы. Более того, фактически через месяц после вступления в Альянс, в июне 1955 года, СССР, наоборот, направил письмо в Бонн с предложением нормализовать отношения и приглашением канцлеру Аденауэру посетить Москву с визитом.
Несмотря на гарантии безопасности от США (в случае Южной Кореи), членство в НАТО или де-факто союзнический характер сотрудничества в сфере безопасности (Израиль и Тайвань), каждая из сторон сфокусировано занималась развитием собственной армии и военно-промышленного комплекса. Важной внутренней составляющей модели безопасности Тайваня является то, что значительную часть вооружения Тайвань разработал и производит самостоятельно с помощью своего ВПК (и при помощи технологий партнеров). Системная и стабильно растущая поддержка США помогла существенно развить собственные производственные мощности и Израилю. Южная Корея начала масштабную и системную оборонную индустриализацию с 1974 года. Страна с тех пор настолько развила свои производственные мощности, что по результатам 2022 года стала девятым экспортером оружия в мире. Германия на сегодняшний день вообще является пятым мировым экспортером вооружений.
Вводя или совершенствуя каждую из моделей безопасности, США (и союзники) исходили не в последнюю очередь из финансовых соображений — насколько та или иная модель будет дорогой и каковы пути оптимизации без влияния на эффективность модели. В случае с Южной Кореей, скажем, сначала была зафиксирована договоренность, что США несут затраты на содержание своего военного персонала, а Южная Корея — затраты на оборудование и содержание рабочей силы, необходимые строительные работы, коммунальные услуги. В случае Западной Германии одним из важных аргументов в пользу именно присоединения Бонна к НАТО в американской столице стал и финансовый аргумент. Украина тоже расположена в евроатлантическом пространстве, поэтому как раз имеет полное право претендовать на членство в НАТО, в частности и с точки зрения наиболее финансово сбалансированного предложения.
Важный вывод о проанализированных моделях: они преимущественно не являются статичными. Большинство из них не появились сразу в том виде, в котором мы их знаем сегодня. Они преимущественно были модифицированы и изменены с течением времени. Скажем, в случае корейской модели отдельные элементы появлялись или, наоборот, исчезали на протяжении некоторого времени. Если Договор о взаимной обороне (предусматривает гарантии безопасности) подписали сразу в рамках перемирия (1953 год), то Соглашение о размещении американских войск (SOFA) заключили лишь в 1966 году. Соглашение о базировании тактического ядерного оружия заключили в 1957 году, но в 1991-м оно фактически прекратило существование, и это оружие покинуло территорию Корейского полуострова. В случае с Израилем самый ценный для нас практический элемент этой модели — десятилетние меморандумы о долгосрочной поддержке — появились только в 1999 году. В случае с тайванской моделью постоянно происходит ее апгрейд с точки зрения того, какие именно средства нужны Тайваню, чтобы эффективнее сдерживать Китай.
С полным текстом дискуссионной записки можно ознакомиться на сайте Центра «Новая Европа». Авторы исследования: директор Центра «Новая Европа» Алёна Гетьманчук; старший аналитик Центра «Новая Европа» Лео Литра; эксперт по вопросам Восточной Азии Наталия Бутырская; приглашенный научный сотрудник Института исследований национальной обороны и безопасности (INDSR) в Тайбее Юрий Пойта; первый заместитель директора Центра «Новая Европа» Сергей Солодкий.