Контроль пополнения и расходов из государственного «кошелька» вызывает чрезвычайное внимание и интерес не только общества, но и государственных институтов. Одни надеются, что отыщутся средства на реализацию дополнительных амбициозных планов, другие — что не найдут, на что использованы уже выделенные средства. Коррупционные скандалы, возникающие в нашей стране вокруг растрат государственных средств, порождают немало сомнений у международного сообщества по поводу дальнейшей финансовой поддержки Украины. Нарекания вызывает не только непрозрачный механизм освоения средств, но и эффективность финансового контроля в целом.
В Украине для обеспечения такого контроля существует много органов, но основной надзор за бюджетными средствами от лица парламента осуществляет Счетная палата. В системе органов государственной власти этот орган занимает особо важное место и должен быть реально эффективным. Но почему-то на сегодняшний день его воспринимают лишь как «вассала» Верховной Рады Украины. Однако важно определить, где начинаются и где заканчиваются полномочия и взаимовлияние одного органа на другой и, главное — эффективно ли это взаимодействие.
Почему Счетная палата малоэффективна
На уровне конституционного права Счетная палата является организацией, которая от лица Верховной Рады осуществляет контроль над поступлением средств в государственный бюджет и их использованием. Но, несмотря на громкую формулировку «от лица Верховной Рады Украины», этот институт Конституция Украины определяет как орган специальной конституционной компетенции, который в контексте общих полномочий Верховной Рады Украины носит ограниченный и исключительный характер. Он подотчетен Верховной Раде, но при этом в ходе выполнения его функций Конституция гарантирует ему независимость от любого влияния или вмешательства либо политической партии, либо органа государственной власти.
«Если парламент захочет вмешиваться в деятельность Счетной палаты и давить, тогда не будет независимости Счетной палаты и объективного рассмотрения отчетов, анализов, не будет эффективной работы Счетной палаты», — отмечает бывший глава Счетной палаты Валерий Пацкан.
Следовательно, Счетная палата является таким себе «бухгалтером» государственного бюджета, который проводит аудит эффективности и финансовые аудиты, анализирует выполнение закона о государственном бюджете на текущий год и принимает решение о наличии или отсутствии нарушений использования бюджетных средств. В целом работы для нее хватает.
За 2022 год Счетная палата выявила недостатки при администрировании доходной части государственного бюджета, нарушения бюджетного законодательства, а также неэффективное управление средствами и имуществом госбюджета на общую сумму 58,6 млрд грн, в 2021-м — на 179,9 млрд грн и на 26 млрд 258,4 млн грн — в 2020 году. Кроме того, за 2022 год по результатам внешнего финансового контроля Счетной палаты правоохранительные органы начали 12 досудебных расследований в уголовных производствах, в 2021-м — 27, а в 2020 году — 22.
Согласитесь, суммы немалые (для примера, на Фонд ликвидации последствий агрессии в бюджете на 2023 год было заложено 35,5 млрд грн). Но важно то, что установленные Счетной палатой нарушения не были прямым основанием ни для возврата таких средств в бюджет, ни для изменения государственной политики для предупреждения подобных ситуаций. Почему так происходит, точно сказать никто не может, всегда есть много причин, и у каждого своя правда.
«Обычно аудит — это то, что надо воспринимать как положительное явление, — отмечает замглавы Представительства Европейского Союза в Украине Реми Дюфло. — Суть аудита не в том, чтобы обвинять, а в том, чтобы помогать. Эти изменения требуют серьезного ментального сдвига от предыдущей практики контроля и ревизии на государственном уровне».
В Европе считают, что низкая эффективность Счетной палаты в Украине связана с низким качеством аудиторской работы, нехваткой унифицированных и проверенных методологий и процессов согласно стандартам INTOSAI, сосредоточенностью на ревизиях учреждений, а не на аудите. Кроме того, отмечается минимальное влияние работы этого органа из-за того, что производительность его деятельности измеряется количеством проведенных аудитов, а не влиянием его аудиторских рекомендаций. Также европейские эксперты подчеркивают то, что отсутствуют утвержденный порядок мониторинга выполнения аудиторских рекомендаций Счетной палаты и официальные парламентские процедуры для проверки ее отчетов или выполнения рекомендаций по результатам аудита.
Следует признать, что во всей этой критике есть рациональное зерно. Ведь сама по себе Счетная палата не наделена такими широкими полномочиями, чтобы повлиять на изменение государственной политики. Парламент в свою очередь ограничивается лишь кадровыми перестановками в ведомстве и заслушиванием отчетов, докладов и информаций, предоставленных высшим органом аудита. Такое «взаимодействие» между Счетной палатой и Верховной Радой Украины выглядит как сугубо формальный элемент коммуникации без особых последствий и без решения реально важных вопросов. При этом выглядит так, что важнейшим вопросом для Верховной Рады Украины при взаимодействии со Счетной палатой является назначение и увольнение главы и членов этого госоргана.
Кто считает деньги: политические игры вокруг назначений и увольнений главы и членов Счетной палаты
Счетная палата является коллегиальным органом, состоящим из 13 членов, которых назначает на должность и увольняет Верховная Рада Украины. Четко прописанный в законе механизм назначения главы и членов Счетной палаты на практике сопровождается настоящей политической войной, особенно в отношении руководителя. Также нормативно определен исчерпывающий перечень оснований, когда главу или другого члена высшего органа аудита до окончания срока его полномочий с должности увольняет Верховная Рада. Казалось бы, иного не дано. Но нет!
Быстрый и незатейливый способ избавиться от должностных лиц, увольнение которых отнесено к полномочиям Верховной Рады Украины, нашли с помощью внесения изменений в Закон «О правовом режиме военного положения». Согласно этому закону такое должностное лицо можно уволить, выразив ему недоверие. Именно такую процедуру применили и к главе Счетной палаты Валерию Пацкану. По его мнению, это увольнение было сугубо политическим шагом, поскольку возглавляемое им ведомство проводило «ряд аудитов, в том числе Минобороны, и других, которые не нравились объектам контроля». Кроме того, как отмечает Валерий Пацкан, такое решение является прямым вмешательством в деятельность Счетной палаты. Подобный неконституционный и противоправный механизм существенно смещает акцент независимости Счетной палаты как государственного органа и вызывает все больше вопросов о реальном влиянии Верховной Рады на ее деятельность.
И тут дело не в фамилии бывшего руководителя, согласившегося прокомментировать ситуацию. Дело в принципе, который влияет на стабильность и эффективность института.
Новый законопроект против нынешнего статуса Счетной палаты — как «мерседес» против «жигулей»
На протяжении всего своего функционирования Счетная палата так или иначе постоянно находилась в процессе реформирования. На сегодняшний день с учетом указанного в Преамбуле Конституции Украины курса на европейскую и евроатлантическую интеграцию, а также в рамках выполнения Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС появились новые требования по проведению реформ в сфере финансового контроля. У Европейского сообщества большие надежды и ожидания от пересмотра подхода к организации и функционированию Счетной палаты в Украине.
По мнению Валерия Пацкана, для перезапуска деятельности Счетной палаты необходимо изменить порядок утверждения бюджета этого органа (поскольку Минфин является органом, который утверждает ее бюджет и при этом является объектом контроля); вывести из государственной службы аудиторов; усилить роль членов палаты; включить местные бюджеты в объекты проверки; вывести институт из подотчетности парламенту (поскольку Верховная Рада является объектом контроля).
На сегодняшний день как панацея от всех болячек финансового контроля в Украине, в ВРУ зарегистрирован новый проект закона о Счетной палате. Основная идея заключается в том, чтобы изменить законодательное регулирование деятельности этого ведомства, сделав его независимым высшим аудиторским органом на основе международных стандартов и принципов INTOSAI и лучших мировых практик.
Правильная идея, но она требует внесения изменений в Конституцию Украины. Предполагается, что Счетная палата будет осуществлять контроль не только над поступлением средств в государственный бюджет Украины и их использованием, но и над поступлением и использованием всех публичных средств. Речь идет об аудите местных бюджетов, государственных и коммунальных предприятий, международной финансовой, гуманитарной, технической помощи. Также Счетная палата ежегодно будет проводить финансовый аудит Годового отчета о выполнении государственного бюджета Украины и готовить Аудиторский отчет по его результатам. Кроме того, она будет уполномочена проверять использование политическими партиями средств, выделенных из государственного бюджета на финансирование их уставной деятельности.
Инициатива нового законопроекта имеет поддержку в Верховной Раде Украины и у международных экспертов. Советник Счетной палаты Польши, эксперт проекта EU4PAR Петр Кульпа отмечает, что этот проект является условным «мерседесом» по сравнению с «жигулями», на которых сегодня ездит государственный аудит Украины. Он объясняет это тем, что это первый в истории украинской государственности проект, который учитывает все условия, чтобы Счетная палата Украины могла стать равноценным полноправным партнером, отвечающим своему месту в государстве.
От привычной подотчетности к эффективному взаимодействию с парламентом
Новый законопроект четко регламентирует юридический статус и отношения Счетной палаты с другими органами государственной власти. Особенно важно наличие четкого способа влияния аудиторских отчетов Счетной палаты на государственную власть в целом. В частности, на основании их анализа комитеты ВРУ могут готовить предложения для усовершенствования законодательных актов или передавать отдельные вопросы из аудиторского отчета ведомства на рассмотрение Верховной Рады. То есть на этом этапе появляется реальный рычаг влияния на государственную политику. Кроме того, устраняется необходимость для Счетной палаты отчитываться Минфину, что раньше подрывало ее независимость.
В документе учтен предыдущий «кадрово-ротационный» опыт и четко нормирована процедура назначения главы и членов Счетной палаты через конкурсный отбор. Кстати, в проекте прописан также механизм «рейтингового списка» замещения уволенного члена госоргана. Это же скольких политических споров можно избежать!
Таким образом, новый законопроект определяет конкретные механизмы не только того, как будет работать Счетная палата, но и как она будет взаимодействовать с Верховной Радой. Переход от подотчетности к взаимодействию в ее работе выглядит достаточно логичным. На практике это позволит не только выполнить рекомендации на пути в Европейский Союз, но и наладить эффективность работы Счетной палаты как высшего независимого органа аудита, в частности, путем распространения ее деятельности на все публичные финансы. Но не стоит забывать, что для принятия этого проекта и внедрения изменений прежде всего необходимо внести изменения в Конституцию, что в условиях действия военного положения сделать невозможно.