Второй год в Украине продолжается конкурсный отбор кандидатов на должности судей Конституционного суда Украины (КСУ).
Правила отбора судей КСУ были изменены в 2022–2023 годах во исполнение одного из семи требований Еврокомиссии, полученных Украиной одновременно со статусом кандидата на вступление в Евросоюз.
Такое требование стало следствием масштабного конституционного кризиса, начавшегося еще в 2020 году после решения КСУ о е-декларировании, которым была признана неконституционной статья 366-1 Уголовного кодекса Украины, предусматривающая наказание за недостоверное декларирование, и ряд норм Закона «О предотвращении коррупции».
В этом году по результатам работы Совещательной группы экспертов (СГЭ) двое юристов — научный работник Сергей Резник и судья Верховного суда Алла Олейник, отобранные по новым правилам, надели мантии судей КСУ.
Но, несмотря на шесть отборов кандидатов в судьи КСУ, четыре вакансии в суде сейчас не заполнены. А окончание полномочий еще у трех судей КСУ в конце января 2025 года фактически парализует работу этого института, давая начало новому конституционному кризису.
Почему так происходит и как предотвратить остановку в работе КСУ — разбираемся в этом материале.
Что такое КСУ и как он формируется?
Конституционный суд — орган конституционной юрисдикции, который обеспечивает верховенство Конституции, решает вопрос о соответствии законов Украины нормам Конституции, осуществляет официальное толкование Конституции и т.п.
В его состав входят 18 судей, которые назначаются сроком на девять лет по квотному принципу. Президент, парламент и съезд судей назначают по шесть судей КСУ.
Закон «О Конституционном суде Украины» определяет, что КСУ является полномочным, если в его составе есть как минимум 12 судей, которые получили соответствующие полномочия, то есть принесли присягу.
КСУ работает в составе двух сенатов и Большой палаты. Сенат полномочен, если в его составе не меньше шести судей КСУ. При этом Большая палата действует в составе всех имеющихся судей КСУ.
Надвигающийся кризис неполномочия
По состоянию на декабрь 2024 года, КСУ состоит из 14 судей, двое из которых назначены по результатам конкурсных отборов, проведенных в этом году СГЭ. Состав КСУ по квотам сейчас выглядит так: четыре судьи КСУ назначены парламентом, пять — президентом и пять — съездом судей.
27 января 2025 года у трех судей КСУ — Виктора Колесника (квота президента), Виктора Кривенко (квота съезда судей) и Владимира Мойсика (квота президента) — заканчивается девятилетний срок полномочий.
Таким образом, начиная с конца января 2025 года, в составе КСУ будет 11 судей. Этого недостаточно для полномочия Большой палаты КСУ, которая рассматривает конституционные представления и конституционные обращения. Второй Сенат КСУ также утратит свои полномочия, поскольку в его составе останутся лишь пятеро судей.
Фактически это означает, что КСУ сможет работать только в составе коллегий судей и первого Сената и рассматривать отдельные конституционные жалобы, находящиеся в производстве судей именно этого Сената.
Вакантными с 27 января 2025 года станут семь должностей судей КСУ: по две должности от ВРУ и съезда судей и три — по квоте президента.
Продолжающиеся конкурсные процедуры
После внесения изменений в закон о КСУ назначать кандидатов на должности судей этого суда президент, парламент и съезд судей могут только после проверки кандидатов Совещательной группой экспертов — органом, который содействует субъектам назначения в оценивании моральных качеств и уровня компетентности кандидатов на должность судьи КСУ. Указанная группа начала свою деятельность 12 ноября 2023 года.
За более чем год с начала своей деятельности СГЭ провела около ста рабочих встреч и официальных заседаний, консультаций и обсуждений в рамках шести конкурсных отборов.
В целом Совещательная группа обработала почти 10 тысяч страниц материалов по 109 кандидатам на должности судей КСУ, которые принимали и в дальнейшем принимают участие в конкурсных отборах. Также она проанализировала информацию о 63 кандидатах и провела 45 собеседований (приблизительно 50 часов).
Что же в итоге?
Отбор по квоте съезда судей Украины
Последний конкурсный отбор в 2024 году на две должности судей КСУ по квоте съезда судей закончился нулевым результатом, поскольку ни один из трех кандидатов, успешно прошедших проверку высоких моральных качеств, не преодолел этап оценки уровня компетентности в сфере права.
В связи с этим Совет судей 9 декабря объявил о новом конкурсе на две должности судей КСУ. Документы от кандидатов будут принимать до 9 января 2025 года.
Отбор по квоте парламента
Сейчас 14 кандидатов на две должности судей КСУ продолжают участвовать в конкурсе, объявленном Верховной Радой Украины. Только 20 сентября СГЭ получила все документы по кандидатам от парламента, поэтому сейчас продолжается оценивание их соответствия критерию высоких моральных качеств. Закон о КСУ предусматривает, что эксперты должны завершить этот этап в течение четырех месяцев, то есть не позднее 20 января 2025 года.
Отбор по квоте президента
В конкурсе на три должности судей КСУ, объявленном президентом, продолжают участвовать 30 кандидатов. 18 октября СГЭ получила все документы по этим кандидатам от конкурсной комиссии при президенте Украины, и сейчас продолжается оценивание высоких моральных качеств кандидатов. Этот этап группа экспертов должна завершить не позднее 18 февраля 2025 года.
Поэтому с высокой вероятностью ни по квоте парламента, ни по квоте президента невозможно будет назначить судей в срок до 27 января 2025 года. Ведь после проверки высоких моральных качеств, что должно произойти до 20 января и 18 февраля 2025 года (в зависимости от конкретного отбора), кандидатов будет ждать оценка уровня компетентности в сфере права.
Как исправить ситуацию?
Есть два типа проблем — временные/организационные (собственно темпы работы СГЭ и органов, предоставляющих ей документы и информацию о кандидатах). Они решаются путем ускорения всех участников этого процесса.
И более сложный уровень — законодательный.
Первая проблема, заложенная в законе, — это последовательность проведения проверки кандидатов на должности судей КСУ.
Дело в том, что закон определяет, что первым этапом конкурсного отбора является проверка высоких моральных качеств всех кандидатов, допущенных к этому этапу.
На практике этот этап, во-первых, занимает больше времени, чем определено законом, а во-вторых, длительная и сложная проверка утрачивает свою актуальность для тех кандидатов, которые не проходят оценку признанного уровня компетентности в сфере права. Например, во втором конкурсе, объявленном Советом судей, соответствующую оценку не прошли все кандидаты.
На самом деле почти во всех конкурсах на государственные должности, в бизнесе или в общественном секторе первым всегда проверяется уровень компетентности. Никто не нанимает врача или айтишника, если они не способны провести уникальную операцию или разработать уникальный алгоритм. Судьи КСУ — это уникальные специалисты, поэтому вместо того, чтобы тратить месяцы на проверку десятков кандидатов на добропорядочность, было бы результативнее отсеивать большинство из них на этапе оценки профессионализма. А уже у кандидатов с подтвержденным уровнем компетентности проверять имущество, достатки и образ жизни. И если они безупречны, представлять субъекту назначения.
Конечно, и при такой последовательности результат может быть нулевым, ведь вполне вероятно, что те, кто покажет высокий уровень компетентности, окажутся недобропорядочными. Но такой результат можно будет получить быстрее. А в конкурсных процедурах скорость — это также о времени, деньгах, эффективности и даже о полномочии органа.
Вторая, более масштабная, проблема — низкая активность кандидатов, желающих принять участие в конкурсе, что, со своей стороны, влияет на качественный отбор будущих судей КСУ. Эта проблема актуальна для всех отборов в судьи. Поэтому конкурсы в КСУ, к сожалению, не стали исключением.
Среднее количество кандидатов на этапе подачи документов — около десяти человек на место, что является чрезвычайно низким показателем для государственных должностей такого уровня, финансовое обеспечение которых одно из самых больших в стране.
О низком качестве кандидатов говорит невероятно малое количество лиц (всего шесть), успешно прошедших проверки компетентности и добропорядочности.
Логичным решением должна стать большая активность субъектов назначения — президента, парламента и съезда судей по привлечению к конкурсу лучших кандидатов, а также большее уважение к кандидатам со стороны членов СГЭ во время публичных собеседований.
Собеседование — не допрос, а кандидаты не должны испытывать на себе чрезмерное давление. Например, во время собеседований были случаи доведения кандидатов до слез со стороны отдельных членов Совещательной группы экспертов.
Также более логичен так называемый положительный отбор кандидатов, чем выдача им негативных выводов. Определение кандидатов недобропорядочными в конкурсных процедурах, что негативно влияет на их дальнейшую карьеру, не способствует привлечению для участия в конкурсе лучших кадров.
Фактически государство приглашает уникальных специалистов на конкурс, тратит их время, а потом части из них выдает «черную метку». Повышает ли это желание принимать участие в конкурсах и отборах?
В бизнесе кандидатам, участвовавшим в конкурсе и не подошедшим на должность, выражают благодарность за их время и усилия и корректно отказывают. Никто же не рассылает в топ-100 компаний выводы, что вот эти кандидаты не могут работать в этих топ-100?
Это, конечно же, не означает, что нужно пропускать кандидатов с низким уровнем компетентности и добропорядочности, чтобы только конкурс состоялся. Нет! Трижды нет!!! Но сравнение нескольких похожих процедур — отбора членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины, проверок кандидатов в Высший совет правосудия и Конституционного суда показывают, что позитивный результат конкурсов/проверок может быть и без «черных меток» и десятков исков об отмене негативных выводов.
Третья проблема — требование о наличии не менее двух кандидатов на одну вакантную должность судьи КСУ по итогам отбора/проверки.
Более чем годовой опыт конкурсов на должности судей КСУ и отсутствие достаточного количества достойных кандидатов указывает на чрезмерность такого требования, ведь если СГЭ определила кандидата как такого, что соответствует всем требованиям, выдвигаемым к судье КСУ, то именно субъект назначения должен иметь право решать, подходит ли ему каждый из проверенных кандидатов, без искусственного ограничения дискреции такого субъекта назначения. Тем более что в других похожих конкурсах уже были случаи, когда в финал выходили два кандидаты, чей уровень добропорядочности был подтвержден Этическим советом (похожим на СГЭ органом, проверяющим кандидатов в ВСП), но субъект назначения (президент) отклонил обе кандидатуры. И все процедуры пришлось начинать снова.
Поэтому сейчас вопрос, должны ли быть два кандидата на одно место в финалах конкурсов или же субъект назначения должен выбирать из всех, кто успешно прошел проверки (даже если остался только один кандидат), — повод для глубокого анализа всех конкурсов и отборов на топ-должности последних нескольких лет. Но на примере отбора судей КСУ (да и членов ВСП) понятно, что формула «не менее двух кандидатов на одно место» работает против коллегиальных органов, которые из-за длительных процедур отбора балансируют на грани кворумов.
Это нас подводит к четвертой проблеме — отсутствию кадрового резерва кандидатов в судьи КСУ.
Закон не позволяет автоматическое участие в конкурсе для лиц, которые не были назначены на должность судьи КСУ, например, из-за того, что в финале конкурса отсутствовали кандидаты на одно вакантное место. Такие лица вынуждены повторно подавать свою кандидатуру для участия в конкурсе и в течение одного года дважды или даже трижды его проходить.
Более логичным кажется следующий подход: создание общего кадрового резерва из кандидатов, успешно прошедших проверку высоких моральных качеств и признанного уровня компетентности. Кандидат может находиться в резерве в течение (например) двух лет и участвовать в финале любого из конкурсов по квоте всех субъектов назначения.
Это даст возможность быстрее и качественнее заполнять имеющиеся вакансии и сделает невозможным остановку деятельности КСУ.
Вместо выводов
КСУ — единственный орган, который способен (или не способен) балансировать три ветви власти между собой.
От его способности работать и принимать независимые решения, без оглядки на политическую целесообразность, напрямую зависят конституционные гарантии каждого украинца и страны в целом.
С высокой вероятностью в январе 2025 года КСУ временно утратит свои полномочия. Но есть ряд неотложных действий, которые нужно совершить, чтобы минимизировать этот риск, а также, чтобы усовершенствовать положение законодательства о проведении конкурсных процедур в будущем.
Первое, что нужно сделать, это ускорить работу СГЭ, чтобы назначение судей КСУ произошло в конце января — начале февраля 2025 года.
Второе — начать дискуссию, прежде всего при участии парламента, про:
- изменение последовательности этапов проведения конкурса — сначала оценка уровня компетентности кандидатов, а далее проверка их высоких моральных качеств;
- создание двухлетнего кадрового резерва из кандидатов в судьи КСУ, успешно прошедших проверку СГЭ;
- отказ от формулы «два победители на одно место», а точнее, представления субъекту назначения всех имеющихся кандидатов, успешно прошедших конкурс/проверку;
- отказ от практики выдачи негативных выводов кандидатам в пользу так называемого положительного отбора, ведь задача конкурсов и отборов — это найти лучших, а не идентифицировать все проблемы самых плохих. При наличии сомнений в компетентности или добропорядочности кандидат просто будет прекращать участие в конкурсе, а не будет судиться за каждый пункт негативного вывода.
И третье — проводить проактивную коммуникационную кампанию по привлечению в конкурс на должность судьи КСУ лучших кандидатов, а с другой стороны — общественным организациям-вотч-догам, тиражирующим видео с провальными ответами кандидатов в Ток-Токе и Фейсбуке, стоит воздержаться от этого хайпа, ведь миллионные просмотры в социальных сетях не способствуют желанию достойных кандидатов идти на конкурсы. И кто от этого проиграет? Неугодные кандидаты? Нет. Проиграет, к сожалению, Украина.
А международные партнеры, делегировав в Совещательную группу экспертов трех своих представителей, разделили с Украиной ответственность за должным образом работающий Конституционный суд.
Хотя сейчас эту, казалось бы, уже устоявшуюся конструкцию (когда в конкурсных комиссиях и совещательных группах украинские эксперты работают вместе с представителями международных партнеров) пытаются расшатать некоторые народные депутаты — представители БЮТ и ОПЗЖ, которые обратились в КСУ с представлением о неконституционности участия в таких комиссиях/советах иностранных граждан. Теперь Конституционному суду предстоит решить судьбу ряда комиссий, в том числе и Совещательной группы экспертов, отобравшей уже как минимум двух действующих судей КСУ.
Однако, пока, накануне конституционного кризиса (и с целью его недопущения), самое время Совещательной группе экспертов работать не только результативно, но и быстро, чтобы нивелировать риски остановки работы Конституционного суда во время войны (и накануне выборов, которые, очевидно, будут проведены, как только это станет возможно).