Мы часто слышим на разных уровнях: «наша громада уникальная», «нельзя всех мерить одной меркой», «то, что хорошо для Полесья, не подходит для Подолья». И отчасти эти аргументы выглядят довольно убедительными. Но… Одним из характерных признаков государства является одинаковое применение законов на всей его территории. И не может быть для каждой из более чем 1460 громад собственного закона, учитывающего ее «уникальность».
На самом деле проблема «уникальности» и универсальности законодательства не является проблемой Украины, — в каждой крупной стране Европы существуют различия между разными территориями. Именно поэтому там уже довольно давно решили, что разные территории, имеющие общие, самые важные для развития признаки, можно отнести к определенному типу. Для каждого типа территорий есть свои особенности правового регулирования развития, отличающие их от общего массива, и государства и ЕС в целом применяют наиболее эффективные инструменты для поддержки их развития.
Несмотря на то, что Украина еще не является членом ЕС, у нас также есть понятие «функциональные типы территорий», впервые появившееся еще при разработке проекта Государственной стратегии регионального развития до 2027 года. К сожалению, война, ставшая сейчас неотъемлемой частью нашей жизни, требует внесения изменений в разные нормативные акты Украины и особенно в указанную Государственную стратегию. Причем сейчас эти изменения следует вносить с учетом наших европейских устремлений.
Европейская практика и украинская реальность
Поскольку на настоящем этапе мы должны все свои действия по формированию политик и принятию нового законодательства рассматривать сквозь призму подготовки к обретению членства в ЕС, следует пересмотреть нормы, содержащиеся в статье 174 Договора о функционировании ЕС:
«Статья 174. С целью содействия общему гармоническому развитию Союз разрабатывает и осуществляет действия, ведущие к укреплению его экономической, социальной и территориальной сплоченности. В частности Союз направляет свою деятельность на уменьшение диспропорций между уровнями развития разных регионов и отсталых регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях.
Среди указанных регионов особое внимание нужно уделять сельской местности, территориям под влиянием промышленной трансформации, регионам, страдающим от суровых и постоянных природных или демографических недостатков, таким как регионы крайнего севера с очень низкой плотностью населения, а также островным, пограничным и горным районам».
Следовательно, относить территории к определенному типу можно с учетом характеристики их состояния: принадлежности к сельским, пограничным, горным территориям или наличия другого объективного признака — климата, плотности населения, промышленной трансформации (промышленный упадок, старопромышленные районы — так это называется в реальной жизни).
Но украинский законодатель подошел к определению функциональных типов территорий более творчески, без учета европейских подходов, и в статье 11 Закона Украины «О принципах государственной региональной политики» определил следующие функциональные типы территорий (ФТТ):
1) территории восстановления;
2) региональные полюса роста;
3) территории с особыми условиями для развития;
4) территории устойчивого развития.
Даже больше, при принятии закона были допущены фактические ошибки в определении названий функциональных типов территорий. Такой тип, как «региональный полюс роста», в действительности соответствует подходу к определению ФТТ по состоянию территорий, и для его установления несложно определить необходимые объективные показатели. В то же время такие ФТТ, как «территории восстановления» и «территории устойчивого развития», по сути, определяют на основе процессов, происходящих на территории, а это очень усложняет их объективную идентификацию. А «территории с особыми условиями развития» сложно отнести к какому-то конкретному ФТТ, потому что это, скорее, выглядит как родовое понятие относительно ФТТ, имеющих самые сложные условия для развития, — сельские, пограничные, горные, старопромышленные. Все это существенно усложняет определение квалификационных признаков, позволяющих отнести определенные территории к соответствующему функциональному типу. Работа над проектами постановлений по установлению порядка определения ФТТ подтвердила эти опасения.
Много или мало?
Сколько ФТТ должно быть в Украине? Не отдельных типов, а собственно отнесенных к ним конкретных территорий. Вопрос интересный. Особенно он заинтересует руководителей регионов, глав громад и народных депутатов, если речь будет идти о том, что территории, отнесенные к определенным ФТТ, получат свой набор поддержки со стороны государства.
С учетом ограниченных финансовых ресурсов должны понять: чем больше громад отнесем к разным ФТТ, тем меньше ресурсов получит каждая из этих громад и тем меньше шансов будет увидеть результат региональной политики в отношении таких ФТТ. Поэтому крайне важно установить достаточно объективные критерии для отнесения определенных территорий к ФТТ.
О региональных полюсах роста
Региональные полюса роста (РПР) — это территориальные громады, которые по состоянию на сегодняшний день уже можно характеризовать как такие, что имеют лучшие объективные показатели, чем другие громады региона (за исключением областного центра), формируют значительную долю ВРП, имеют многоотраслевую местную экономику, определенный инновационный потенциал и положительно влияют на сопредельные территории. По сути, РПР — это своеобразный «дублер» областного центра, который при определенной дополнительной поддержке со стороны государства может иметь довольно значительный рост. Таких РПР в области реально может быть один-три.
Если руководствоваться таким подходом, к РПР можно отнести городские территориальные громады, отвечающие следующим обязательным критериям: являются городскими громадами, в которых административным центром является город с населением более 50 (в отдельных случаях 20) тысяч человек; доля городского населения составляет свыше 50%; в каждой из таких громад есть заведение высшего и/или профессионального предвысшего и/или профессионального (профессионально-технического) образования; через административный центр или в непосредственной близости от него пролегают автомобильные дороги общего пользования государственного значения (международные и/или национальные и/или региональные) и/или там расположены железнодорожные станции; отраслевая структура экономики территориальных громад сформирована из разных видов экономической деятельности, каждый из которых представлен несколькими субъектами хозяйственной деятельности (кроме бюджетных учреждений).
К этим обязательным инерционным показателям добавляется необходимость отвечать хотя бы еще двум из таких критериев, которые рассчитываются без учета областного центра: прирост населения выше среднего уровня соответствующего региона; доля собственных поступлений в структуре доходов местного бюджета составляет свыше 60/50%; размер налога с доходов физических лиц в расчете на одного человека существующего населения выше, чем средний размер показателя этого региона; количество зарегистрированных субъектов малого и среднего предпринимательства (с учетом микропредпринимательства) на 10 тысяч существующего населения превышает средний показатель соответствующего региона.
И даже при наличии этих определяющих показателей для определения РПР в разных регионах необходимы соответствующий территориальный анализ, моделирование, экспертное обсуждение и оценка полученных результатов.
На рисунке 1 показан проект карты с установленными экспертным методом потенциальными РПР. Сегодня война внесла существенные коррективы в эту карту, поэтому необходимо новое моделирование.
Рисунок 1. Потенциальные РПР в регионах (на основе экспертных исследований 2020–2021 годов)
Подготовил заведующий кафедрой экономической и социальной географии Киевского национального университета им. Т.Шевченко, доктор географических наук, профессор Константин Мезенцев
Территории с особыми условиями для развития как родовое понятие для нескольких функциональных типов территорий
Как уже отмечалось, в определении «территории с особыми условиями для развития» допускается довольно широкий спектр «особых условий»: от горных районов до морских островов, от пограничных до старопромышленных территорий. На эти территории следует обратить особое внимание и в рамках собственно этого понятия определить ряд ФТТ, которые бы отвечали украинским реалиям и европейским подходам.
По моему мнению, перечень ФТТ, имеющих «особые условия для развития» (по сути, ограничения для развития), может выглядеть следующим образом: сельские территории, пограничные территории в неблагоприятных условиях, горные территории Украинских Карпат, территории под влиянием промышленной трансформации.
Сельские территории — сельские территориальные громады, их группы, а также части городских территориальных громад вне границ городов, на которых размещены населенные пункты/поселения сельского типа и которые характеризуются чаще всего малоэтажной застройкой, не являются урбанизированными, население которых занято в основном в сельскохозяйственном производстве и/или бюджетной сфере или в ближайшем большом городе.
В рамках общего понятия «сельские территории» можно выделить два самостоятельных подтипа — пригородные сельские территории/сельские территории с сильным городским влиянием и сельские территории в неблагоприятных условиях. Остановимся на последних как наиболее проблемных.
Сельские территории в неблагоприятных условиях — группы сельских территориальных громад, сельские территориальные громады или части городских территориальных громад, одновременно имеющие следующие характеристики: плотность сельского населения ниже 15 человек на квадратный километр, расстояние до ближайших городов с населением более 50 тысяч человек — свыше 30 минут на автомобиле (ориентировочно 40 км по автомобильным дорогам с твердым покрытием), численность населения за последние 10 лет сократилась более чем на 30%. Эти показатели максимально объективны и измеряемы. Правда, и здесь необходимо моделирование.
Пограничные территории в неблагоприятных условиях — микрорегионы, территориальные громады, расположенные возле границы с государствами, отношения с которыми предполагают дополнительный уровень безопасности государственной границы, ограничения движения товаров и людей, что сдерживает развитие местной экономики и привлечение инвестиций (Российская Федерация, Республика Беларусь, Приднестровье Республики Молдова) в пределах 30-километровой доступности от границы.
Поскольку невозможно спрогнозировать дату завершения войны с Россией и освобождения всех оккупированных территорий, представляется целесообразным распространить статус «пограничных территорий в неблагоприятных условиях» на территориальные громады, которые расположены/будут расположены вдоль линии размежевания между Украиной и РФ в пределах суверенной украинской территории.
Горные территории Украинских Карпат — территориальные громады в горной местности, в состав которых входит по меньшей мере один населенный пункт, которому присвоен статус горного согласно Закону Украины «О статусе горных населенных пунктов в Украине».
Территории под влиянием промышленной трансформации/старопромышленные территории — территориальные громады, развитие которых связано с одним/несколькими предприятиями одной производственной функции, отнесенные к центрам угледобычи, добычи рудного и нерудного сырья, приходящей в упадок химической и нефтеперерабатывающей промышленности, что стимулирует активные депопуляционные процессы, ухудшение условий окружающей природной среды, низкую занятость населения.
Территориальную громаду можно отнести к территориям под влиянием промышленной трансформации при следующих условиях: в громаде расположено предприятие (несколько), которое определяет или определяло в прошлом (в течение последних пяти лет) ее экономическую специализацию, но прекратило свою деятельность или находится на стадии закрытия (банкротства), что вызвало массовую безработицу; уровень безработицы и продолжительной безработицы на протяжении трех/пяти лет увеличивается темпами, превышающими средние по региону; в течение пяти лет растет отрицательное сальдо миграции и отрицательный естественный прирост населения.
Территории устойчивого развития и территории восстановления
Что касается имеющихся в законе ФТТ — территорий восстановления и территорий устойчивого развития, то последние следует вообще изъять из закона, потому что зачем поддерживать территории, которые и так обеспечивают собственное «устойчивое развитие» (правда, такие в мире еще не зафиксированы)? Относительно же территорий восстановления следует заметить, что в проекте законодательных изменений планировали определение такого «временного» статуса, как «пораженная территория», необходимого на период ее восстановления. Ведь после восстановления, то есть возврата к состоянию, которое может обеспечивать дальнейшее планирование развития, территория может быть отнесена к реальному ФТТ с учетом объективных показателей.
…Выбор оптимальных критериев отнесения территориальных громад к функциональному типу территорий должен стать результатом обязательного картографического моделирования (в случае необходимости — в несколько этапов). Это также необходимо, чтобы свести к минимуму количество территориальных громад, для которых допустимы определенные отклонения при наличии других важных факторов принадлежности к соответствующему функциональному типу территорий. А такие громады точно будут.
Установление функциональных типов территорий не является просто формальным требованием закрыть норму закона. Это важно с точки зрения правильного программирования регионального развития и использования европейских инструментов развития и доступа к европейским фондам в будущем. Именно поэтому важно, чтобы названия и, главное, содержание «украинских» функциональных типов территорий не противоречили европейским подходам и не создавали дополнительные проблемы в громадах с собственным программированием развития.
Статью подготовило ОО «Институт гражданского общества» в рамках проекта «Поддержка формирования эффективной региональной политики в контексте евроинтеграции Украины и военных вызовов».