На данном этапе войны, когда Россия ведет усиленное наступление на Донбассе, а все больше российских зверств становятся известным фактом, перспективы проведения любых мирных переговоров между Москвой и Киевом кажутся очень далекими. Даже в начале весны, когда делегации обеих сторон еще проводили встречи, это не отразилось на готовности России или Украины воевать.
Сегодня Киев и Москва вообще приостановили все дипломатические усилия. Среди этого мрака легко забыть «реальный прогресс, которого удалось достичь в ходе тех переговоров», - пишет в статье для Foreign Affairs политолог RAND Corporation Сэмюэл Чарап. По данным ZN.UA, автор выступает консультантом Александра Чалого, участвовавшего в переговорах в Стамбуле. Его фигура довольно противоречива, учитывая участие Чалого в разработке пресловутого Будапештского меморандума. В феврале 2020 года в Мюнхене он также подписал так называемые «12 шагов к укреплению безопасности», призывающие «запустить диалог об идентичности» Украины с учетом взглядов России и Венгрии на украинскую историю, национальную память, язык и т.д. Чалый последовательно выступал против вступления Украины в НАТО и ЕС. А в Стамбуле он выдвинул идею украинской нейтральности, которая лишала бы Киев не только членства в альянсе, но и возможностей реально развивать собственную армию. ZN.UA предлагает рассмотреть статью, написанную консультантом Чалого, об украинской нейтральности, которая, по его мнению, остается «лучшим шансом Украины на мир».
Чарап напоминает, что предложения по выходу из войны, просочившиеся в прессу еще до начала переговоров в Стамбуле 29 марта, получили предварительную поддержку как Киева, так и Москвы. Они предполагали, что Киев откажется от амбиций присоединиться к НАТО и согласится на перманентную нейтральность в обмен на гарантии безопасности как от Запада, так и от России. Чарап отмечает, что в западных столицах не оценили по достоинству эту идею, поскольку там гарантии безопасности стали синонимом соглашений об оборонном альянсе.
Но в отличие от объединения близких партнеров ради общей обороны от потенциального врага предложение, озвученное в Стамбуле, предполагало, что геополитические соперники будут вместе гарантировать долгосрочную безопасность Украины за пределами структуры альянсов. И это несмотря на то, что Россия уже ведет войну против Украины.
«Если бы предложение стало основой для последующего мирного договора, результатом стало бы появление механизма, который бы сделал Россию акционером украинской безопасности», – считает консультант Чалого.
Нейтральность, никакого НАТО
Чарап пишет, что в контексте Украины чиновники и аналитики склонны ставить знак равенства между гарантиями безопасности и статьей 5 Североатлантического договора, предусматривающего, что вооруженная атака против одного из союзников обязывает всех остальных реагировать на это, включая «применение вооруженных сил». Собственно Украина стремится вступить в НАТО как раз ради этих обязательств об общей обороне. И США, а также другие союзники не спешат предоставлять ей членство в альянсе, опасаясь прямого конфликта с Россией.
Стамбульское предложение предусматривает совсем другой механизм обеспечения украинской безопасности. Согласно попавшему в прессу коммюнике, Украина должна была бы стать навсегда нейтральной страной, которая получила бы международные юридические гарантии за свой безъядерный и внеблоковый статус. Гарантами должны были стать все постоянные члены Совбеза ООН, а также Канада, Германия, Израиль, Польша и Турция. В случае атаки против Украины, гаранты после специального официального обращения Киева и проведения срочных консультаций должны были бы оказать украинской стороне помощь. А при необходимости применить вооруженные силы «в целях восстановления и поддержки украинской безопасности как перманентно нейтральной страны». Согласно предложению, гарантии не касались бы оккупированных Россией украинских регионов (хотя Киев официально не отказался бы от всех своих территорий в пределах признанных международных границ).
Украина должна была не вступать в военные коалиции и не размещать иностранные базы или войска на своей территории. Любые многосторонние военные учения на украинской территории можно проводить только с согласия всех стран-гарантов. Также гаранты подтверждали свое намерение поддержать вступление Украины в ЕС. Чарап отмечает, что в стамбульском предложении были и другие положения, оставшиеся засекреченными.
Он считает, что коммюнике было «концептуальным прорывом». И в западных столицах этого поначалу не оценили. Когда после встречи в Стамбуле вице-премьер-министра Великобритании Доминика Рааба спросили, готово ли королевство стать гарантом Украины, он ответил: «Украина не член НАТО». Другими словами, если союзники в альянсе не хотят защищать украинское государство по статье 5 во избежание конфронтации с Россией, зачем им давать Украине такие же гарантии, только в другой форме?
Но Чарап настаивает, что гарантии, которые описывало стамбульское коммюнике, очень отличается от статьи 5. Важно то, что в отличие от соглашения о НАТО, предложение включает Россию как сторону договоренностей. Стамбульский план предусматривает российское согласие с тем, чтобы США и их союзники были гарантами для Украины. А они, в свою очередь, соглашаются на российскую равноправную роль гаранта. Так как геополитические соперники выступают гарантами, стамбульское предложение не станет соглашением о создании альянса вроде НАТО. Это будут многосторонние гарантии со стороны конкурирующих сил, которые обещают безопасность третьей стране, признавая, что она не будет склоняться на сторону ни одной из них.
Бельгийский урок
Чарап сравнивает стамбульские предложения с соглашениями, закрепившими независимость Бельгии и гарантировавшими ее нейтральность в 1831 и в 1839 годах. До них Бельгия просто не существовала. У страны было стратегическое географическое положение благодаря доступу к Северному морю и близости к Великобритании, а также соседству с Германией, Францией и Нидерландами. Поэтому со времен Римской империи на этой территории постоянно шли войны. Когда в 1830 году бельгийцы восстали против нидерландского доминирования, большие государства по Венской системе международных отношений, в число которых входили Австрия, Пруссия, Великобритания, Франция и Россия, начали длительные переговоры об условиях независимости Бельгии. В конце концов, было заключено широкое соглашение, отсоединившее Бельгию от Нидерландов, а так же закрепившее требование, что «независимая и нейтральная Бельгия обязана соблюдать такую нейтральность по отношению ко всем остальным странам». Положения соглашения были гарантированы пятью большими государствами.
Чарап отмечает, что Германия, конечно же, нарушила эти договоренности, назвав их «куском бумаги» и вторгнувшись в Бельгию в рамках своих планов атаковать Францию. Так что бельгийскую нейтральность принято считать провальным экспериментом. Но Великобритания выполнила свои обязательства как гаранта и вступила в войну против Германии именно из-за ее атаки против Бельгии. Более того, в то время страна прожила три четверти столетия в мире. А это в три раза дольше, чем мир продолжался в Украине после распада СССР и до первого российского вторжения в 2014 году.
Украинская география, как и бельгийская, делает страну важным вопросом для граничащих с ней географических соперников. Как и бельгийская безопасность в 19 и начале 20 века, безопасность Украины теперь играет центральную роль в вопросе мира и стабильности на всем континенте.
«И как и бельгийские договоренности, стамбульское коммюнике предлагает выгоду как гарантам, так и получающей эти гарантии стране. Украина получит конец нынешней российской атаки и сильные гарантии против потенциальной агрессии в будущем. Она также получит обещание Москвы поддержать ее на пути к членству в ЕС. В свою очередь, Россия получит украинскую нейтральность через соглашение, юридически гарантированное США, их союзниками и Украиной. Она также получит заверение, что на украинской территории не будет иностранных баз, а иностранные войска не будут проводить там учения без согласия Москвы. Что касается Запада, то Кремль откажется от своего протеста против членства Украины в ЕС, что будет означать окончательный украинский выход из российской сферы влияния», - считает Чарап.
Можно ли это воплотить?
Несмотря на то, что стамбульский план полезен для России, многие обозреватели сомневаются, что Москва его одобрит. В конце концов, она согласилась на то, что в случае потенциальной новой атаки против Украины она предстала бы перед большим риском вступить в войну с США и союзниками. Таким образом, есть два потенциальных объяснения, почему Кремль дал предварительное согласие на стамбульскую формулу.
Согласно первому из них, вполне возможно, что Россия не верит, что США и союзники будут хорошими гарантами для Украины. Поэтому она подпишет договор с намерением его позже нарушить, пойдя по стопам Германии, которая вторглась в Бельгию в 1914 году, назвав соглашение о бельгийской нейтральности «куском бумаги». Но риск того, что США придут защищать Украину, будет экзистенциален для России.
«Кажется маловероятным, что Москва захочет открыть перспективу начала войны с США лишь для того, чтобы доказать свою правоту», – считает Чарап.
Второе объяснение, по его мнению, в том, что если Украина согласится на перманентную нейтральность, Россия потеряет интерес к атакам против нее. И это объясняет не только готовность Москвы согласиться на риск начала конфликта с США, но также вписывается в желание России зайти максимально далеко, чтобы исключить украинское членство в НАТО. Другими словами, выгода от нейтральности Украины и гарантий, что иностранных войск не будет на ее территории, преобладает над выгодой от нового вторжения. Таким образом, если Россия повторит свою агрессию, она рискнет вступить в прямой конфликт с США и покончит с украинской нейтральностью.
Конечно, такие договоренности предполагают серьезные вызовы. В случае США доверие к их глобальным альянсам будет опираться на это рискованное соглашение. Украинская нейтральность и запрет размещать иностранные базы и проводить учения станут особенной дилеммой для американских военных. Традиционный подход Пентагона к обеспечению обязательств в сфере безопасности включает в себя развертывание сил на передовой, полный доступ к территории, а также оперативное планирование с партнерами. Все это будет невозможно в таком случае.
Кроме того, гарантии будут относиться к территориям под фактическим контролем на момент объявления перемирия. У США есть формула обеспечения безопасности странам с территориальными спорами. К примеру, безопасность Западной Германии и Южной Кореи была гарантирована в пределах фактических границ. Хотя Вашингтон признавал законность их претензий на территорию разделенных стран. Но в этих случаях линии демаркации были четко определены и стабильны, в то время как линия фронта, разделяющая российские и украинские силы, сильно изменилась после 24 февраля. Потому что Москва оккупировала значительные территории. И линия меняется каждый день. Поэтому Москве придется отступить с большой части, если не всех, территорий, которые она захватила за время вторжения.
Эти вызовы очень серьезные. Работа над их решением может начаться только после того, как обе стороны сочтут невыгодными попытки добиться своих целей на поле битвы. И пока ничего не указывает, что этот момент наступил. Но если Москва и Киев вернутся за стол переговоров, по мнению Чарапа, стамбульское коммюнике может указать на путь к решению дилеммы по статусу Украины, а также превращению геополитического соперничества во взаимные обязательства по долгосрочной безопасности. Если эта инициатива будет успешной, она может стать моделью для других стран, таких как Молдова и Грузия, или «даже для новой архитектуры безопасности в Европе, в которой Россия и Запад "останутся геополитическими врагами, но согласятся на определенные красные линии".
Достичь мирного соглашения на основе стамбульского коммюнике будет очень тяжело. Политика конфликта, российские военные преступления и продолжение боев – все это мощные препятствия. Однако, по мнению Чарапа, это «самый вероятный путь к долговременному миру в Украине из всех до сих пор обозначенных».