Чего ожидать от государства в поддержке граждан? Какую модель социальной ответственности перед народом оно изберет? Это проблематика крайне актуальна для Украины. В советские времена люди были полностью зависимы от государства. Оно обеспечивало, поддерживало, предоставляло бесплатные услуги в очень широком спектре (их качество - тема отдельная). В начале 1990-х система стала меняться, многие возможности государственной поддержки канули в Лету. Сегодня каждый самостоятельно строит политику собственного выживания. Высокие социальные риски ухудшают качество жизни как отдельных людей, так и всего общества, важнейшим ресурсом для которого является успешная реализация граждан. Парадокс заключается в том, что, надеясь на государственный патернализм, большинство населения не доверяет государству и его институтам, не верит, что оно реально способно позаботиться о гражданах.
Более 20 лет украинское государство не может найти работающую модель социального обеспечения, помощи, защиты. Однако не только Украина, но и другие страны мира ищут более адекватную в современных условиях модель социальной политики.
О моделях социального развития европейских стран ZN.UA рассказала доктор социологических наук, профессор, заведующая кафедрой социальных структур и социальных отношений факультета социологии КНУ имени Т. Шевченко Ольга КУЦЕНКО.
"Три кита" государства развития
В 70-х гг. прошлого века в западных капиталистических странах были созданы "государства благоденствия" - по сути, "витрины благополучия", демонстрирующие внешне успешные проекты, связанные, к примеру, с заботой о бездомных, выравниванием социальных возможностей. Однако за броской "витриной" накапливалась масса социальных проблем, начавших проявляться в начале 2000-х социальными протестами во многих странах. Это лишний раз подтверждает, что государству нельзя успокаиваться на достигнутом, необходимо постоянно заботиться о том, чем оно может быть полезным для людей. Об этой проблеме сейчас прямо говорят не только в Украине, но и во всем более успешном в экономическом и социальном смыслах мире.
В то же времяотносительно неожиданно для исследователей и за короткий промежуток времени - примерно 15–20 лет - произошел серьезный скачок в развитии ряда стран Южной Азии, Америки и Африки (особенно в Китае, Индии и Бразилии). Страны, имевшие низкие экономические показатели развития и довольно высокие показатели бедности, необразованности, социального неблагополучия, продемонстрировали стабильные темпы прироста качества и продолжительности жизни, образованности, состояния здоровья граждан. Этой теме был посвящен последний доклад о человеческом развитии ПРООН. Его авторы утверждают, что на новый, стабильный путь развития эти страны вывели три основных "кита": вклад в образование, открытость глобальным рынкам и радикальные изменения социальной политики, основанные, с одной стороны, на традициях, с другой - направленные на помощь в раскрытии человеческого потенциала подавляющего большинства граждан.
В любой стране всегда есть люди более успешные, способные самостоятельно реализоваться, проявиться, и те, которым в силу разных причин (в том числе по состоянию здоровья, из-за низкого уровня культуры, невозможности получить образование) это не удается. Получается так, что более успешная часть общества, в силу своего социального положения и лучших возможностей, работает не только на себя, но и на менее успешных. Посему чем больше граждан будет вовлечено в социальную, экономическую и гражданскую активность, тем больше каждый сможет заботиться не только о себе, но и, прямо или опосредованно, увеличивать общественные блага, уровень и качество жизни, темпы развития общества в целом.
Именно поэтому с начала 2000-х гг. многие страны мира, прежде всего Европа и некоторые страны Южной Азии и Латинской Америки, объявили приоритетной политику, которая помогала бы раскрыть способности и возможности самореализации большинства граждан. Это предполагало серьезные изменения в социальной политике, в отношении государства к гражданам. Такие изменения происходили с учетом не только воли государства, но и общественных структур, общественности в целом.
Социальная политика: снизу вверх?
Мы попытались найти ответ на вопрос, в каком направлении лучше развивать социальную политику в украинском обществе. Серьезные демографические проблемы (существенное старение населения, когда десять работающих обеспечивают девять пенсионеров, - соотношение на грани катастрофы, прежде всего для системы социального обеспечения) и невысокая средняя продолжительность жизни в стране (по данным 2012 г., ожидаемая продолжительность жизни для мужчин составляет 62,5 года и
74 года - для женщин) свидетельствуют о том, что обычный гражданин Украины постоянно сталкивается с огромными рисками, причем как для своей жизни и своего здоровья, так и с рисками, связанными с уровнем доходов и качеством жизни, а еще - с невозможностью найти достойную работу. С точки зрения социальных рисков, по сравнению с подавляющим большинством европейских стран, украинское общество выглядит наихудшим образом. И эти вопросы должны стать предметом заботы не только отдельно взятого гражданина, сталкивающегося с такими рисками, но и государства, и общественных структур. Проводимая государством социальная политика не регулирует социальные проблемы, не способствует выравниванию и развитию социальных возможностей граждан. А это значит, что она должна быть изменена.
Но каким образом? О том, в каком направлении должна развиваться политика регулирования социальных проблем и социального развития, в Украине заговорили еще в 90-е гг. прошлого века. В течение 2000-х в государстве предпринимались многочисленные попытки что-то в этом плане сделать. Одна из таких, достаточно болезненно воспринятых гражданами, - пенсионная реформа 2009 г. Однако до сих пор нет убедительного представления о том, какой должна быть социальная модель, при которой государство и общество могли бы развиваться.
В прошлогоднем Национальном докладе Института демографии и социальных исследований имени М.Птухи НАН Украины остро ставятся социальные проблемы, и в качестве желаемой модели, приоритетного направления развития для Украины утверждается идея субсидиарной социальной политики. Модель, безусловно, интересная. Ориентирована на то, что государство должно брать на себя социальную ответственность, но разделять ее - со структурами гражданского общества, местной властью, общностями, в которых живут люди, семьей, предприятием, на котором они работают. В Советском Союзе за человека отвечало предприятие, оно "вело" его почти до самой смерти: детсады, путевки на базы отдыха, выплаты в случае потери трудоспособности и т.п. Потом эта практика исчезла.
В континентальной Европе получили развитие многообразные, достаточно успешно реализуемые способы социальной поддержки: о гражданине заботятся местная, муниципальная власть, церковь, гражданские объединения. У нас идея субсидиарной политики предусматривает не столько разделенную социальную ответственность, сколько передачу ответственности за социальное благополучие человека на самый нижний уровень организации общественной жизни. Предполагается, что государство как центральный орган управления должно решать только то, что не могут решить на местах.
Субсидиарная социальная модель действительно успешно развивалась в континентальной Европе. В 2002 г. объединенная Европа провозгласила ее как приоритетную, которую необходимо развивать и внедрять во всех европейских странах. Вместе с тем практика последнего десятилетия показывает, что эта модель далеко не идеальна. К тому же, в странах Европы традиционные способы регулирования общественных отношений и социальных проблем очень отличаются.
То, что в Украине демографами была провозглашена ориентация на субсидиарную модель, идеологически понятно: она гуманистичнее, ориентирована на человека, на развитие структур гражданского общества. Но вопрос в том, насколько эта модель приживется в нашем обществе? Недостаточно провозгласить какую-либо идею. Важно, чтобы политика, законодательно вводимые правила находили отклик в обществе, "ложились" на его ткань, культуру, ожидания, традиции и восприятие. Иначе произойдет процесс отторжения. Оценить эти возможности - задача социологов.
Европейские модели взаимодействия между государством и гражданами
Поработав с данными двух больших европейских социальных исследований - социального (ESS) и ценностей (EVS) - я и мой коллега, декан факультета социологии КНУ имени Т.Шевченко Андрей Горбачик сделали оценку моделей социальной политики Европы. Результаты были представлены на конференции Международной социологической ассоциации в Анкаре.
Мы изучили влияние социально-экономического кризиса на восприятие гражданами государства, его социальной ответственности, форм социальной поддержки по отношению к гражданам. Оказалось, что унифицированных моделей взаимодействия между государством и гражданами, социальных ожиданий таких взаимодействий действительно нет. С помощью углубленного математико-статистического анализа мы смогли выделить семь таких моделей, хотя традиционно считалось, что в Европе представлены три системы государственной социальной политики: континентальная, англо-саксонская и социал-демократическая. Они продолжают воспроизводиться в традиционно более успешных рыночных странах, где зародились и получили развитие с начала ХХ века, особенно после Второй мировой войны, наиболее ярко и целостно проявившись в 1970-е.
До недавнего времени модели были разными, но в последнее десятилетие происходит их сближение. Различия заключаются в том, что каждая из моделей формировалась и развивалась на принципиально разной философии. Англо-саксонская - на философии индивидуализма, представлении о том, что человек должен быть ответственен сам за себя. Индивид и его семья сами обязаны нести груз проблем и пытаться справляться с ними. Но если окажется, что человек не способен к этому, государство предлагает помощь. Вмешательство государства, его социальное участие жестко ограничено, но вместе с тем достаточно активно и реально. Такая модель получила приоритетное развитие в Великобритании, США, Австралии.
Социально-демократическая модель основана, прежде всего, на философии коллективизма, и исходит из представления о том, что государство и общество должны нести серьезную ответственность за благополучие человека. Весьма разветвленная модель социального обеспечения и защиты - в Швеции, Норвегии, Финляндии.
Континентальная или субсидиарная модель, ее еще называют смешанной, тяготеет к социально-демократической модели. Ее особенностью является представление о том, что все более или менее значимые структуры в обществе должны разделять между собой ответственность за благополучие отдельного человека и его семьи: и государство, и корпорации-предприятия, и церковь, и местные власти. Принятая за основу в странах ЕС в 2000-х гг., ныне эта модель также находится в состоянии кризиса. Она дорога, и требует не только достаточной экономической успешности государства, но и развитых структур гражданского общества. Масса социальных проблем, возникших за фасадом этой модели, связанных с доступом к качественному образованию, вызвали широкие протесты студенчества. Углубились и социальные проблемы, связанные с регулятивной политикой, вызвавшие, в свою очередь, массовые протесты различных профессиональных категорий граждан. Эта модель оказалась не очень чувствительной и к проблемам больших потоков мигрантов, свойственных успешным европейским странам. Ученые и политики европейских стран пересматривают эту модель социальной политики, пытаясь радикально ее изменить.
Четвертая модель, функционирующая в Европе, - южноевропейская. Пока она находится в процессе конструирования. Представлена, в частности, в Испании и Португалии. До 80-90-х гг. прошлого века во всех южноевропейских странах формы социальной поддержки со стороны государства не получали развития. Распространенной была модель минималистского государства, не вмешивающегося, как правило, в предоставление пенсий, выплат по случаю утраты кормильца или инвалидности. Главными защитниками граждан были католическая и протестантская церкви. Вместе с тем общая демократизация, вхождение в европейское пространство, взаимозависимость государств привели их правительства к пониманию того, что не только церковь и семья ответственны за жизнь, достоинство и самореализацию человека. Более 20 лет они пытаются разработать формы государственного вмешательства в благополучие граждан. Дается это непросто. Неудовлетворительные результаты процесса мы видим, в частности, по акциям протеста, ставшим довольно частыми в Южной Европе.
По результатам нашего анализа, отдельно выделилась модель ожиданий гражданами социальной ответственности государства, которую можно назвать греко-киприотской. Граждан этих двух стран отличают высокие ожидания от государства. Но социальная политика весьма затратна. С финансовой точки зрения это то, что закладывается в государственный бюджет на социальные программы, бесплатное образование, медицину, социальные выплаты, пенсии. Такие затраты может позволить себе богатое государство с успешно развивающейся экономикой, когда есть из чего делать отчисления. Банкротство стран, наделавшее много шума в европейской политике, прямо связано с непомерными ожиданиями граждан Греции и Кипра, стремящихся получить от государства максимум.
Особняком стоят постсоциалистические страны. Единства в них нет. Центральноевропейские и постсоветские страны существенно различаются между собой в ожиданиях того, что государство может или должно им дать. В центральноевропейских постсоциалистических странах получила развитие критическая составляющая: ожидания от государства есть, но они умеренны, взвешены, основаны на понимании того, что государство не может дать всего, поскольку большие выплаты чреваты ухудшением экономики, понижением стимулов экономического развития, что, в свою очередь, повлечет за собой уменьшение бюджетной части для таких социальных выплат. Эта модель развивается, в частности, в Польше, Румынии, Хорватии. В Чехии ожидания граждан приближаются к либеральным, характерным для англо-саксонской модели.
Постсоветские страны (Россия, Украина, Молдова), а также Литва, Болгария живут по уникальной модели, похожей, разве что, на греко-киприотскую - с непомерно высокими ожиданиями от государства и представлением о том, что именно оно должно обеспечить, поддержать, позаботиться. Это - патерналистское отношение к государству и его возможностям, причем на фоне очень высокого недоверия к государству и его институтам, отсутствия веры в то, что оно реально способно позаботиться о гражданах.
Не замечая пользы и рисков
Более чем за 20 лет независимости стремление к свободе, ее значимость для нас явно возросли. Вместе с тем это чувство свободы, как правило, не сопряжено с чувством персональной ответственности. Свобода понимается, скорее, как вольница - человек имеет право делать все, как он хочет, без сдерживающих начал. Хотя свободным он становится лишь тогда, когда берет на себя ответственность за свои решения и действия, свою жизнь. Неспособность взять на себя ответственность остается массовой чертой, характерной для большинства украинского общества, передающего эту обязанность именно государству. Желание перепоручить ответственность - черта, исторически сформировавшаяся в обществах, подобных нашему. Она мало изменилась за 20 лет развития рынка.
По нашим данным, свыше 80% граждан готовы (и стремятся) переложить ответственность на государство, не видя рисков для благополучия общества от больших социальных выплат. Парадоксально, что при этом наши граждане не доверяют государству и его институциям, не видят особой пользы от социальной поддержки государства. Такое парадоксальное сочетание, кроме Украины, свойственно только России и Молдове.
Одним из чувствительных показателей для определения положения дел в стране является Индекс человеческого развития. Украина выглядит плохо, занимая 78-е место среди 156 стран, - существенно ниже России, рядом с Македонией. Это говорит о том, что у нас много социальных проблем, отражающихся на качестве жизни и возможностях успешного развития общества. Продолжительность жизни, уровень смертности, показатели здоровья должны стать предметом заботы государства. У нас снижаются показатели качества и уровня образования, занятости, возможности получить хорошую работу, а благодаря ей - и достаточные для достойного образа жизни доходы. В этом отношении мы существенно проигрываем Казахстану, России, не говоря уже о Китае, Индии, Бразилии.
За 20 лет украинское государство оказалось неспособным разработать и предложить эффективные способы поддержки для самореализации и достойной жизни людей. Полагаться на гражданское общество как на "третью силу" мы также не можем: оно у нас, к сожалению, еще не развито. Согласно социологическим данным, в общем объеме помощи, получаемой сегодня гражданами Украины, доля структур гражданского общества составляет только 10%. Причем эта помощь, прежде всего, - от гражданских объединений, ассоциаций, общественных организаций, созданных на западные гранты.
Интересный момент - роль церкви в помощи гражданам. Исторически сложилось, что католическая и протестантская церкви открыты для нуждающихся в защите, помощи и поддержке. Их социальные программы весьма широки. Примеры можно увидеть в католическом соборе в Киеве: объявления, урны для пожертвований конкретным людям, нуждающимся в помощи. Собственно, из таких форм помощи в рамках церкви и развивались формы гражданской поддержки, рождалось "государство социального благоденствия". Именно так отрабатывались формы защиты граждан: от церкви - к муниципальным органам, гражданским объединениям и общественности.
У нас - другая история. В ней православная церковь такой роли не играла. В результате для украинского гражданина, оказавшегося в сложных жизненных обстоятельствах, когда он не способен самостоятельно обеспечить себя нужными ресурсами, не существует каких-либо серьезных разветвленных и эффективных способов защиты.
По данным госстатистики, около 60% украинских семей охвачены теми или иными формами помощи - это социальные и пенсионные выплаты, выплаты семьям с детьми и пр. Но качество и достаточность такой помощи, по мнению самих граждан, неудовлетворительны. Государство неэффективно в этой области. А неразвитое гражданское общество и существующие общественные объединения маломощны, не в состоянии охватить широкий спектр проблем повседневной жизни украинцев.
Высокие социальные риски формируют высокую степень неудовлетворенности граждан, ухудшают качество общества. И это требует серьезного вмешательства. Но с учетом того, что наши люди не очень умеют быть самостоятельными и брать на себя ответственность. Никакой закон не сможет изменить эту ситуацию. Лишь позитивный опыт взаимодействия с государством может повысить степень доверия к государственным и общественным структурам, а со временем и возродить уверенность в собственных силах. Людей нужно обучать социальной культуре - как жить в обществе, как заботиться о себе, о других, как становиться успешным - и таким образом приводить общество к успеху.
Поэтому варианты модели социальной политики для Украины, на мой взгляд, учитывая возможности бедного государства, должны все же включать его большую активность.
Нащупывая камни
Сейчас говорят о "глобальной политике развития", в центре которой - образование и исследование как основные источники, определяющие дальнейший круг возможностей страны. Речь идет о создании глобальных центров развития вокруг центров образования и науки, коими являются университеты. С формированием транспортных узлов, портов транспортных и социальных сетей, притягивающих миграционные потоки. Чтобы люди стремились получить там образование, стать конкурентоспособнее, найти лучшее место работы, причем не обязательно в стране пребывания. Так формируются глобальные сети. Украина такой задачи для себя пока не поставила. А в Казахстане, в Астану как в центр развития, вложили колоссальные ресурсы. И успехи впечатляют. А ведь это совсем не демократическая страна. Там доминирует авторитаризм, но "просвещенный".
Украина же находится в состоянии "квадратуры круга". Мы не можем получить достойное лидерство, а без него нет достойной политики и, соответственно, достойного состояния общества и качества жизни. Ожидания того, что в таких условиях достойное лидерство все-таки появится, очень неопределенны. На его формирование нужно влиять. Безусловно, граждане Украины учатся самоорганизации, проявляют инициативу и чувство гражданского долга. Хотелось бы, чтобы это стало частью гражданской активности каждого как можно скорее. Для нас чрезвычайно важно появление "просвещенного лидерства". Гражданских активистов, вышедших на уровень публичного лидерства, нужно отправлять на обучение. Нужна сильная просвещенческая компонента в политике. Новые условия жизни мы получили, но необходимо учиться, как в них жить и развиваться, а не просто приспосабливаться и выживать.
Дэн Сяопин, когда Китай начал серьезные реформы, произнес фразу, ставшую своеобразным лозунгом: "Переходить через реку, нащупывая камни". Камни - это наши взгляды, ценности, убеждения. Их нельзя игнорировать, но "реку" к новому качеству жизни перейти все равно нужно. Каждая страна и каждый индивид проживают свою жизнь, и скопировать чужой путь не получится. У нас своя история, свои традиции, убеждения, опыт. С другой стороны, вряд ли в сегодняшнем мире можно найти нечто принципиально иное. Есть основной поток глобального движения. И если сильно от него отклониться, можно просто исчезнуть.