В четверг, 10 ноября, украинский вице-премьер по социальным вопросам Павел Розенко от имени Украины подписал Европейский кодекс социального обеспечения. Кодекс призван содействовать развитию социального обеспечения в государствах и устанавливает ряд стандартов, которые страна, подписавшая его, обязуется включить в свою систему социальной поддержки.
ZN.UA пообщалось с Хенриком Кристенсеном, замглавы департамента Европейской социальной хартии, курирующего в том числе и выполнение странами Кодекса соцобеспечения. Мы попытались узнать, к чему обязывает подписание Украиной Кодекса, трудно ли будет выполнить эти обязательства, и как его подписание повлияет на простого украинца.
- Г-н Кристенсен, что изменится для Украины после подписания Кодекса?
- Это очень важная инициатива. Таким образом украинское правительство демонстрирует свою приверженность социальным правам человека. Да, это лишь заявление о намерениях, сигнал о том, что Украина готова руководствоваться Кодексом. Но чтобы этот документ стал юридически обязательным для Украины, его еще нужно ратифицировать.
- Украина станет 27-й страной Совета Европы, подписавшей Кодекс соцобеспечения. Из стран постсоветского пространства только Литва, Латвия, Молдова и Эстония подписали этот документ, и лишь Эстония его ратифицировала. Почему другие постсоветские страны не спешат с ратификацией?
- Страны постсоветского пространства, бывшего социалистического блока, проходят длительный период трансформации. Вполне возможно, что именно поэтому они не могут взять на себя весь массив обязательств по социальным правам своих граждан. Но мы видим, что процесс идет. Он постепенный и длительный, но на месте мы не стоим. Прекрасный свежий пример - Румыния, одной из последних ратифицировавшая Кодекс социального обеспечения.
Надо отметить, что Кодекс нужно рассматривать в контексте более широкой системы Совета Европы, связанной с социальными правами человека. В частности в контексте так называемой Социальной хартии, которую Украина и подписала, и ратифицировала, правда, не полностью. Это нормальная процедура: страна может выбирать статьи, которые ей по силам воплотить в жизнь, опуская обязательства, которые взять на себя пока не готова. Украина не ратифицировала как раз статьи, касающиеся прав социального обеспечения.
- Не знаю, насколько вы знакомы с ситуацией в Украине, но как быстро, на ваш взгляд, Украина сможет ратифицировать Кодекс, учитывая пережитый нами глубокий кризис и нынешнюю непростую экономическую ситуацию?
- О системе социальных прав в Украине я знаю в основном из информации, получаемой от украинского правительства по линии Европейской социальной хартии. Поскольку Украина, ратифицировав хартию, исключила статьи, касающиеся социального обеспечения, то именно эти сведения мы и не получаем. Соответственно, мне сложно оценить ситуацию с социальными правами в вашей стране. С одной стороны, ратификация может потребовать времени в связи с определенными обстоятельствами. С другой - в этом году, например, Украина ратифицировала 102-ю Конвенцию Международной организации труда (МОТ), как раз касающуюся социального обеспечения. По большому счету, положения нашего Кодекса очень схожи с положениями Конвенции МОТ.
И давайте не забывать, что Кодекс был создан в 1964 г. Естественно, содержащиеся в нем требования на сегодняшний день являются минимальными, базовыми. Но однозначными и конкретными. Оговариваются четкие пороги, ниже которых социальная поддержка опускаться не может. Например, согласно Кодексу, выплаты по безработице не могут быть ниже 45% средней зарплаты так называемого типового получателя, то есть лица, подпадающего под защиту Кодекса. Для Украины гарантирование выполнения этих норм не должно стать проблемой или непреодолимым препятствием.
- Украина только начала выходить из кризиса. Есть мнение, что мы сейчас слишком бедная страна, дабы быть социальной: выплаты надо урезать, а льготы отменять, поскольку на всех денег не хватает. Как вы к этому относитесь? Важно ли в кризис поддерживать малообеспеченных? И почему?
- Социальные права чрезвычайно важны. Мы считаем, что концепция прав человека в принципе неделима. Нельзя разделить права гражданские, политические и социальные. Не может быть так, чтобы у людей было право голосовать, а хлеба на столе не было. Наверное, если бы я думал иначе, то не работал бы здесь, в Совете Европы. Права человека рассматриваются всегда в комплексе. Это наша позиция, и мы надеемся, что позиция украинского правительства созвучна нашей.
- Были ли случаи в вашей практике, когда страна не выполняла положения Кодекса? И какие механизмы воздействия на страну в таком случае существуют?
- В общем и целом до сих пор Комитет министров Совета Европы считал, что все страны, юридически связанные на сегодняшний день Кодексом социального обеспечения, с его минимальными требованиями справляются.
Мониторинг выполнения страной Кодекса проводится совместно с МОТ. Специальный комитет МОТ анализирует составляемые страной отчеты и направляет итоговое заключение в Комитет министров Совета Европы.
В теории Комитет министров может принять резолюцию, отметив в ней, что в такой-то стране Кодекс не выполняется, социальные выплаты слишком низкие, и страна должна что-то предпринять, дабы изменить ситуацию. На моей памяти это происходило лишь однажды: Комитет министров выразил обеспокоенность снижением уровня социальной защиты населения в Греции.
В любом случае у Совета Европы нет такого мощного инструмента, как экономические санкции. Наши санкции - политические. Мы призываем страну внести какие-то изменения, изменить процедуры, откорректировать законодательство, чтобы ситуация с соцобеспечением улучшилась.
- Принципиальны ли пути выполнения Кодекса? Например, сейчас украинские власти активно передают на места льготы и другие полномочия по социальному обеспечению. Справедливо ли, что обещания, данные центральной властью, должны выполнять власти местные?
- Для Совета Европы не принципиально, какими методами выполняются положения Кодекса. Мы не приверженцы какого-то одного механизма и не стремимся унифицировать подходы, используемые разными странами. Главное - конечная цель, обеспечение минимальных социальных прав граждан. Будет эта цель достигаться централизованно или децентрализованно - не столь важно.
Но в случае децентрализации полномочий по социальному обеспечению важно не забывать, что Украина как государство отвечает за выполнение своих обязательств и в рамках Кодекса, и в рамках уже ратифицированной Европейской социальной хартии. Поэтому центральная власть, перекладывая часть ответственности на регионы, должна обеспечить выполнение всех переданных функций в полной мере и, если необходимо, предоставить дополнительные ресурсы.
- Так ли неважен путь достижения цели? Например, в Украине сейчас действует система субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, предполагающая перечисление денег не гражданам, а энергетическим компаниям. Это не стимулирует людей экономить энергоресурсы, тратя деньги на тепломодернизацию. Эффективен ли такой подход?
- Льготы и субсидии на оплату ЖКУ регулируются не столько Европейским кодексом соцобеспечения, сколько Европейской социальной хартией. Той самой, которую Украина ратифицировала, за исключением статей, касающихся соцобеспечения. Мы рассчитываем на то, что подписание Кодекса подтолкнет Украину к ратификации и этих статей хартии.
Признаться, я не припомню ни одной страны, в которой субсидия на оплату ЖКУ выдавалась бы не напрямую людям, а шла в энергетические компании. Ведь эта субсидия предназначена непосредственно человеку. Она действительно позволяет создавать стимулы к энергосбережению и, конечно же, поддерживает нуждающихся. Безусловно, у отдельных получателей субсидий есть определенные проблемы с алкоголем или наркотиками - для них существуют специальные программы, позволяющие контролировать, чтобы полученные деньги были потрачены на те нужды, на которые они выделялись. Но эти программы касаются исключительно людей из группы риска. Большинство получает субсидии на руки.
- Опираясь на ваш многолетний опыт, назовите типичные проблемы, с которыми сталкиваются страны, ратифицировавшие Кодекс. Прослеживаются ли какие-то тренды?
- В последние годы в связи с экономическим кризисом и жесткой фискальной политикой государств мы действительно наблюдаем определенные изменения в соцобеспечении, особенно в отношении пенсий и выплат по безработице. Уровень социальных льгот, их размер снижаются. Уменьшается количество категорий граждан, могущих претендовать на эти льготы. Например, сокращаются пособия по безработице, пенсионные выплаты или замораживаются, или растут очень медленно. В большинстве стран повышается пенсионный возраст. Конечно, государства оправдываются тем, что эти меры позволяют вообще сохранить пенсионную систему. Так или иначе, но социальная защита граждан снижается. И это, увы, общий тренд, характерный не только для стран Восточной Европы, но и для более благополучных и богатых стран Западной Европы. И мы прилагаем все усилия к тому, чтобы соцзащита в странах-членах не падала ниже уровня, предусмотренного в соглашениях Совета Европы.