Если в Украине, как и во многих странах мира, финансовый год заканчивается 31 декабря, то в США — 30 сентября.
И вот в Киеве представители неправительственных организаций бьют в колокола: что будет с деньгами, которые США заложили в бюджет для оказания оборонной помощи Украине, но еще не успели использовать? Они «сгорят» 1 октября? Эти же вопросы волнуют и украинскую власть.
Для нас важен каждый доллар, идущий на военные нужды. Потому что это средства ПВО, самолеты и танки, ракеты и снаряды, бронежилеты и каски. Это — оборона на линии фронта. Это — защита школ и больниц, ГЭС и трансформаторов в тылу. Это — спасенные жизни украинцев.
Стабильная финансовая и военная помощь Соединенных Штатов Украине это также одно из условий, при которых, как считают многие политики и эксперты, для Киева откроется возможность вести переговоры с Москвой с более сильных позиций.
Но, как заявил в интервью NBC News Владимир Зеленский, Украина до сих пор не получила военную помощь, предусмотренную решением Конгресса. «Есть позитив относительно решения Конгресса, но есть и негатив, что все проголосованные пакеты мы до сих пор ожидаем в Украине. Медленно идут эти процессы, поэтому мы не можем тотально усилить наши бригады, чтобы стоять крепко», — отметил Зеленский.
Так, что же, выделенные Конгрессом Киеву деньги пропадут 1 октября?
Чтобы ответить на этот экзистенциальный для Украины вопрос, для начала необходимо разобраться в той непростой, запутанной схеме предоставления военной помощи Киеву и ее финансирования, которую использует Вашингтон.
Напомним, что после полугодичных дебатов в апреле Конгресс принял закон 118-50. Среди прочего он предусматривает дополнительные ассигнования на 2024 финансовый год нескольким федеральным агентствам для помощи Украины. Речь идет о 61 млрд долл. Сразу уточним: далеко не все из этой огромной суммы — военная помощь. Да и не все эти деньги предназначены нам. Один из собеседников ZN.UA отметил, что около 50% этой суммы идет американцам на пополнение американской армии военной техникой взамен отданной украинцам, покрытие логистических услуг и т.д.
При этом существует несколько программ и механизмов, через которые США оказывают оборонную помощь Украине. Основные такие:
— президентские полномочия по передаче вооружений (Presidential Drawdown Authority). PDA позволяет президенту, в соответствии с Законом об иностранной помощи от 1961 года и на основании данных ему Конгрессом полномочий, передавать напрямую иностранным партнерам вооружения из запасов американской армии. Такая помощь может начать поступать в течение нескольких дней или даже часов после утверждения, поскольку техника, оружие и боеприпасы уже находятся на складах армии США;
— инициатива по оказанию помощи в сфере безопасности Украины (Ukraine Security Assistance Initiative). USAI предусматривает закупку оружия у производителей, а не его передачу со складов армии США. В этом случае поставка может занять от нескольких месяцев до года-двух. Но, по словам советника Центра стратегических и международных исследований (CSIS) в Вашингтоне Марка Кансиана, преимущество этого механизма в том, что вооружение и военная техника имеет полный срок службы, является самой последней версией и не идет в ущерб военной готовности США;
— программа иностранного военного финансирования (Foreign Military Financing). FMF предполагает предоставление грантов и кредитов иностранным правительствам для финансирования покупки американского оружия, оборонной техники, услуг и обучения.
По данным бюро военно-политических дел госдепартамента, начиная с полномасштабного вторжения России по 6 сентября 2024 года США предоставили Украине 55,7 млрд долл. в виде военной помощи. При этом, как отмечается в отчете, подготовленном Исследовательской службой Конгресса США (CRS), по состоянию на май 2024 года на помощь в рамках PDA, USAI и FMF, выделенную Украине США в 2022–2024 годах, приходится 52,77 млрд долл.
Хотя закон 118-50 рассчитан на 2024 финансовый год, это не означает, что все те деньги из 61 млрд, которые не были использованы до 30 сентября, пропадут 1 октября. Эти деньги рассчитаны на несколько лет!
Если открыть касающийся Украины раздел B, то можно увидеть, что одни средства нужно расходовать до 30 сентября 2024 года, другие — до 31 декабря 2024-го, третьи — до 30 сентября 2025-го, четвертые — до 30 сентября 2026-го. И если в 2024 финансовом году Конгресс запланировал выделить Украине 5,9 млрд долл., то в 2025 фискальном году — 16,3 млрд долл. В 2026 году ожидается, что будет израсходовано более 60% из утвержденной Конгрессом помощи в 61 млрд.
Такова специфика американского законодательства, позволяющего выполнить финансовые обязательства независимо от завершения бюджетного года. И к ней конгрессмены прибегли в апреле 2024 года, учитывая опасность возвращения в Белый дом Дональда Трампа и риск прекращения им оборонной помощи Украине.
Исследовательская служба Конгресса США отмечает, что пакеты помощи Украине в области безопасности на 2024 финансовый год обеспечиваются в основном за счет дополнительных ассигнований в размере 28,8 млрд долл. При этом в разделе B закона 118-50 прописано, что 13,77 млрд долл. предназначено для USAI, а 1,6 млрд — для FMF в рамках помощи нашему государству и «странам, пострадавшим от ситуации в Украине». Эти средства будут доступны до 30 сентября 2025 года.
А вот с помощью, выделяемой Украине в рамках президентских полномочий по передаче вооружений, дело обстоит совсем иначе, нежели с ассигнованными деньгами. Ведь PDA — это не реальные деньги.
На минувшей неделе несколько общественных организаций США обратились в Госдеп с просьбой не упустить возможность использовать для помощи Украине оставшиеся 6,2 млрд долл., которые все еще доступны в рамках PDA до 30 сентября, иначе «деньги сгорят». Пресс-секретарь Пентагона Сабрина Сингх в ответ заявила, что доступные средства для поддержки Украины Вашингтон планирует использовать «любым возможным способом» после окончания фискального года. При этом Сингх не уточнила, что будет с остатками средств, но подчеркнула, что США почти еженедельно объявляют пакеты помощи Украине.
Но как отмечается в информационном бюллетене бюро военно-политических дел Госдепа, «PDA — это полномочия, а не источник финансирования». Это механизм, позволяющий главе Белого дома, минуя Конгресс, быстро передать иностранному государству вооружения, военную технику и боеприпасы со складов Пентагона в ответ на непредвиденную ситуацию. А уж после запасы Минобороны пополняются с использованием средств, заложенных в бюджете на фискальный год. На 2024 бюджетный год предусмотрено около 13,41 млрд долл. для пополнения запасов Минобороны, отправленных в Украину через PDA.
В билле также устанавливается лимит суммы на год, за пределы которой президент не может выходить, оказывая экстренную помощь дружественной США стране. Как правило, это ограничение в 100 млн долл. Однако потолок может быть поднят и для Украины рамка расширяется вот уже несколько лет подряд.
Так на 2022 финансовый год для PDA для Украины Конгресс установил лимит в размере 11 млрд долл., на 2023 год — 14,5 млрд, а на 2024 год — 7,8 млрд. При этом, по данным CRS, в 2022 бюджетном году администрация Байдена санкционировала помощь на сумму в размере 9,225 млрд долл., а в 2023 году предварительно согласовала 14,6 млрд. И если в прошлые годы Вашингтон не в полной мере исчерпывал квоту, когда предоставлял Киеву военную помощь в рамках PDA, то деньги не исчезали, поскольку их как таковых и не было.
Вот и американские дипломаты, так поясняют особенности PDA: «После уведомления Конгресса не существует «даты истечения срока действия» для предоставления оборонных товаров и услуг на сумму, не превышающую указанную в уведомлении. Любое дополнительное пространство в рамках ранее уведомленных PDA, выявленное в результате пересчета стоимости предыдущих PDA, остается доступным для Украины независимо от окончания финансового года».
Этот комментарий Госдепартамента, органа, являющегося ключевым элементом в реализации помощи через PDA, — последнее по времени разъяснение положения законодательства.
Поэтому, когда летом прошлого года в результате аудита военной помощи Украине со стороны США в рамках PDA Пентагон выявил, что была переоценена реальная стоимость предоставленного оружия и военной техники, то ошибкой было бы считать, что эти 6,2 млрд долл. сгорят с окончанием бюджетного года. Нет! Через PDA Вашингтон может поставить нам на эту сумму дополнительно еще средства ПВО, БТР, ракеты и снаряды. И эта помощь приплюсовывается к лимиту, установленному Конгрессом на очередной финансовый год.
6 сентября США объявили о выделении Украине дополнительной помощи в рамках PDA на сумму в 250 млн долл. В частности пакет включает: ракеты для систем ПВО и артиллерии, бронетехнику, патрульные катера, противотанковое оружие… По грубым подсчетам, за первые восемь месяцев 2024 года в рамках PDA Украина получила оружия и военной техники на сумму около 3 млрд долл. Очевидно, что Вашингтон не успеет за последние дни сентября исчерпать поставками вооружения оставшуюся часть квоты на 2024 фискальный год.
Помощь США поступает к нам медленно и ее недостаточно не только для победы, но даже для обороны.
Так собирается ли Вашингтон тратить деньги на Украину и ее победу над Россией? Почему Украина до сих пор не получила военную помощь, предусмотренную решением Конгресса? Ведь склады армии США заполнены оружием, военной техникой, боеприпасами. Например, сотнями самолетов F-16. При наличии соответствующей политической воли, Вашингтон мог бы, используя формат PDA, передать Киеву значительные объемы помощи.
Однако этой воли у нынешней администрации нет.
Почему?
Собеседники ZN.UA утверждают, что Вашингтон при предоставлении оборонной помощи руководствуется такими военно-техническими и политическими мотивами.
Во-первых, у американских политиков и военных существует страх, что чрезмерная передача Украине техники и боеприпасов со складов Пентагона истощит его запасы и Соединенные Штаты окажутся неготовыми к конфликтам в других местах. Например, в Индо-Тихоокеанском регионе или на Ближнем Востоке.
Во-вторых, в соответствии с традицией, в преддверие президентских выборов не принимаются решения, которые могут связать руки будущему президенту.
В-третьих, Вашингтон предоставляет нам оборонную помощь в пределах стратегической рамки, которую он установил для себя в феврале 2022 года, — война, ограниченная территорией Украины.
В-четвертых, администрация Байдена боится не только того, что российско-украинская война перекинется на территорию стран — членов НАТО или перерастет в ядерную, но и развала России в результате победы Украины. Кроме проблемы с контролем над оружием массового поражения, обычными вооружениями и вероятностью гражданских войн на территории РФ (причины, которые двигали Джорджем Бушем-старшим в его стремлении сохранить Украину в составе разваливающегося СССР), в Вашингтоне не желают реализации кошмарного сна о возвращении «в родную гавань» некогда аннексированных Россией богатых ресурсами «исконных» территорий Китая.
Один из собеседников ZN.UA напомнил об исследовании некоего аналитического центра, подготовленном по рекомендациям Белого дома к Вашингтонскому саммиту НАТО. В нем речь идет о том, что Запад должен был бы предоставить Украине 900 млрд долл. для того, чтобы мы выиграли войну, а страна должна иметь куда большую численность армии. Для Белого дома это означает только одно: Украина должна вести переговоры с Россией.
Джо Байдена сдерживает сформированное еще в семидесятые годы прошлого столетия внутреннее ощущение в отношении СССР и России как сильного врага, которого следует опасаться и не надо злить. Поэтому хотя курская операция ВСУ и показала отсутствие «красных линий» Кремля, для Байдена очерченные Путиным рамки значат больше, чем для молодых представителей его администрации. Возможно, что в случае победы Камалы Харрис, США займет более жесткую позицию в отношении России и окажет более масштабную поддержку Украине.
В конце концов, предоставление оборонной помощи Украине — это вопрос стратегических целей не только нашей страны, но и США. И способности и готовности Вашингтона предоставлять нам под эти цели необходимое.