Общественность не получит реальной возможности влиять на решения власти, в частности и на те, которые касаются восстановления. Требования партнеров, приняв Закон «О публичных консультациях» (№4254), народные депутаты выполнили сугубо формально (!). Произошла подмена понятий, чтобы успеть к началу переговоров о вступлении в ЕС, и закон приняли без обсуждения.
Нардепы не предусмотрели обязательные общественные консультации перед рассмотрением своих и президентских инициатив. Поэтому правительство может спокойно передать свою инициативу парламентариям, и консультироваться с громадой субъектам законодательной инициативы, если возникает такая политическая необходимость, вообще не придется.
А если говорить о местном самоуправлении, то вряд ли более 1% решений подпадет под действие этого закона и потребует консультаций с общественностью. Слишком уж много исключений. Более того, закон начнет действовать только через год после победы. Поэтому даже если бы он был идеальным, статус-кво сейчас бы не изменился.
С урегулированием вопроса медлили четыре года. У комитета по вопросам организации госвласти и местного самоуправления было достаточно времени, чтобы подготовить проект надлежащим образом. Когда же Еврокомиссия выдвинула требование поддержать документ безотлагательно, инициативу сразу же включили в правительственный План мероприятий по выполнению рекомендаций ЕС и в программу реформ Ukraine Facility.
Общественная инициатива «Голка» проанализировала принятый, но еще не подписанный президентом закон и обнаружила ряд рисков.
Когда государство свернуло не туда?
Попытки принять такую инициативу предпринимались и раньше. В 2020 году правительство Дениса Шмыгаля не стало изобретать велосипед, а взяло проект времен правительства Владимира Гройсмана (№7453). Его осовременили, добавив цифровую онлайн-платформу для взаимодействия с гражданами и институтами гражданского общества, и направили в парламент, чтобы создать видимость прогресса. В Кабмине не удосужились даже учесть замечания Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, вследствие которых инициативу заблокировали депутаты предыдущего созыва. Об этом сразу и напомнило в своем заключении Главное научно-экспертное управление парламента.
Закон после первого чтения три года назад спустили на тормозах. Но Еврокомиссия жестко напомнила о нем в прошлом году в Отчете. В этом отчете, кстати, речь шла и о недопустимости принятия градостроительной «реформы» №5655, и о требовании реформировать адвокатуру.
Как следствие, проект о публичных консультациях быстро оказался в правительственном Плане мероприятий по выполнению рекомендаций Еврокомиссии в кластере «Основы процесса вступления в ЕС» по направлению функционирования демократических институтов и реформы государственного управления.
Но потом этот документ неожиданно переместили в раздел децентрализации и направили исключительно на усиление инструментов привлечения граждан к принятию решений на местном уровне (!).
Что именно устанавливает новый закон?
Начнем с позитива. До принятия закона общественные обсуждения уже проводили для большого количества случаев, но в основном процедуры были урегулированы на уровне подзаконных актов и решений местной власти. Поэтому отслеживать деятельность многих органов одновременно крайне проблематично.
Сейчас уже предусмотрена стандартизация процедур очень широким кругом субъектов и определены случаи, когда проведение публичных консультаций является обязательным. И перечень случаев, когда консультации становятся обязательными, действительно значительно расширили.
Унификация, включительно с будущим созданием единой онлайн-платформы, намного упрощает для общественности процесс мониторинга нормотворчества власти на всех уровнях.
Однако дьявол кроется в деталях. Для каких органов предусмотрена обязательность консультаций?
Перечень субъектов, на которые распространяются требования закона, очень серьезный — нардепы, комитеты ВР, Кабмин, министерства, другие центральные органы исполнительной власти, местные государственные администрации, Нацбанк, органы местного самоуправления и другие (статья 5). Даже самоуправляющиеся организации при осуществлении делегированных им полномочий должны проводить публичные консультации. Но есть неприятные нюансы.
В первом чтении речь шла о том, что обязательные публичные консультации должен проводить еще и президент. Но депутаты решили освободить его от такой обязанности, как и самих себя. Нардепы будут проводить консультации, только если сами этого захотят.
То есть, если правительству надо избежать консультаций, то можно просто передать законодательную инициативу народным депутатам.
Когда предусмотрены консультации?
Закон регулирует только подготовку нормативно-правовых актов и программных документов (концепций, стратегий, программ, планов мероприятий и т.д.). Да и то не всех. Полный перечень исключений очень длинный (статья 2).
Поэтому на уровне местного самоуправления вряд ли более 1% проектов решений городской рады и ее исполнительных органов подпадает под действие нового закона.
Для законопроектов обязательные публичные консультации не предусмотрены, кроме тех, которые готовит Кабмин. Но их могут добровольно провести нардепы — авторы проекта перед регистрацией. Также профильный комитет может по собственному желанию принять решение о проведении консультаций для любого законопроекта, но только по редакции, принятой в первом чтении. Во втором чтении проекты меняются до неузнаваемости. Так что новый закон здесь вообще ничего не меняет.
Почти весь позитив от изменений связан с новым уровнем открытости проектов нормативно-правовых постановлений правительства и приказов министерств. Стоит напомнить, что сейчас здесь ситуация хуже по сравнению с подготовкой законопроектов в парламенте ко второму чтению. Чтобы раньше времени не засветить свои намерения, правительство нарушало даже требования антикоррупционного законодательства и не отсылало часть проектов в Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции для проведения экспертизы.
Среди серьезных недостатков — избирательный подход к формированию самого перечня исключений. Например, регуляторные акты прямо указаны, ведь специальным законодательством для них процедура консультации урегулирована намного качественнее, чем предлагает новый закон.
Однако среди исключений нет решений, которые подлежат стратегической экологической оценке (на чем акцентирует внимание Министерство защиты окружающей природной среды в своих не учтенных парламентом предложениях). Хотя общественные обсуждения стратегической экологической оценки подробно урегулированы отдельным законом, принятым во исполнение международных обязательств.
Также нет исключений по проектам градостроительной документации на местном уровне и программам комплексного восстановления, общественные слушания при принятии которых уже намного лучше урегулированы нормами Закона «О регулировании градостроительной деятельности».
Это создает правовую неопределенность и может привести к сознательному применению органами власти значительно худших новых процедур с целью снизить уровень вовлечения общественности при решении очень важных вопросов как экологической безопасности, так и планирования развития территории громад.
Отдельное сомнительное исключение — прямо установлено, что публичные консультации не проводятся местной властью менее чем за 15 дней до начала каких-либо выборов.
Во-первых, существует правовая неопределенность в случае внеочередных выборов: непонятно, для каких именно органов это исключение следует применять, ведь на одной территории одновременно действуют городские (либо сельские или поселковые), районные и областные рады. Это отмечало Главное юридическое управление в своих замечаниях, но депутаты его не услышали.
Во-вторых, это создает окно возможностей и может привести как к критическому для громады популизму в целях саморекламы действующих депутатов, так и к принятию ряда заведомо незаконных решений по принципу «пока есть последняя возможность легко заработать».
Кто имеет право подавать предложения и замечания?
Кто угодно, даже дети, иностранцы, граждане страны-агрессора, да хоть сам российский диктатор Владимир Путин.
Это не шутка. Никаких ограничений в отношении лица, если у него есть желание. Предложения имеют право подавать «заинтересованные стороны», к которым, по определению в статье 1 закона, относятся и «другие лица, изъявившие желание принимать участие в публичных консультациях».
Добавьте к этому, что основная форма консультаций — это электронные консультации. Предложения физические лица могут присылать на электронную почту, указав только фамилию, имя, отчество, электронный адрес, средство телефонной связи. Никакой идентификации подлинности лица закон не предусматривает.
А вот отчество иметь обязательно. Если нет, то предложения от такого человека не имеют права рассматривать, потому что это обязательная информация, и исключений тут не будет.
В будущем все публичные консультации могут проводиться на онлайн-платформе для взаимодействия с гражданами и институтами гражданского общества, держателем которой определено Минцифры.
Но и тут есть нюанс. Закон вообще не определяет сроки ее создания и источники финансирования, и когда она появится, неизвестно. А до тех пор в переходных положениях определено, что до создания технических возможностей для проведения электронных консультаций на этой онлайн-платформе консультации проводят субъекты проведения консультаций на их веб-сайтах и/или веб-страницах в социальных сетях.
Безусловно, в электронной демократии Украина становится безоговорочным лидером. Потому что вряд ли еще кто-то решится проводить консультации по государственной и местной политике на веб-странице в социальной сети при участии всех желающих, включительно с ботофермами.
Как урегулирован учет предложений и замечаний от общественности?
Как сообщила пресс-служба аппарата Верховной Рады со ссылкой на главу профильного комитета Елену Шуляк, «все предложения и недостатки, которые будут озвучиваться в ходе консультаций, следует учесть».
Однако эти утверждения не соответствуют действительности. Принятый закон не предусматривает обязательности учета предложений и недостатков, озвученных общественностью. Он даже не регулирует процедуру рассмотрения предложений, а только устанавливает, что предложения следует фиксировать, обнародовать, анализировать и изучать, а потом в отчете представить обобщенную информацию о том, учли или отклонили предложения, и обосновать принятое решение.
Какую роль могут играть консультации с общественностью, если органы власти имеют законное право игнорировать по собственному усмотрению какие-либо предложения?
И речь идет не просто о фиктивности установленных новым законом механизмов участия общественности в государственном управлении, а о значительных рисках построения безопасных коррупционных схем под видом того, что поданные предложения учтены.
Такие схемы уже существуют в сферах, где специальными законами предусмотрены общественные обсуждения, но их порядок неудачно урегулирован. Наглядно это можно продемонстрировать на разработке градостроительной документации.
Ниже приведен скриншот отчета о рассмотрении предложений общественности к проекту подробного плана территории в Киеве. Средний гражданин обращается с просьбой внести изменения и предусмотреть строительство жилой многоэтажки недалеко от берега Днепра, потому что он, якобы, давно мечтал купить себе новую квартиру в таком месте. Предложение учли. А многочисленные предложения о создании зеленых зон, которых в том районе катастрофически мало, или об исправлении явных махинаций с показателями обеспечения социальной инфраструктурой проигнорировали.
Подобные истории случаются регулярно и с градостроительной документацией, и с регуляторными актами, и с обычными нормативно-правовыми актами правительства или министерств, которые уже согласно действующему законодательству проходят процедуру консультаций с общественностью.
Отсутствие установленных на уровне закона эффективных процедур учета или отклонения предложений и механизмов урегулирования спорных вопросов, если поступают взаимоисключающие предложения, — это отдельный коррупционный риск.
Для чиновников и власти это идеальные условия, чтобы принимать акты в интересах третьих лиц вопреки интересам государства или громады. Нарушения проходят как «учет предложений общественности».
А описанные выше недостатки закона с не ограничением круга «заинтересованных сторон» и отсутствием идентификации лиц, подающих предложения, значительно упрощает массовую подачу необходимых для коррупционных целей предложений. И у реальной общественности победить в такой игре в «демократию» не будет ни единого шанса.
Единственный известный вариант снизить эти риски — создать согласительную комиссию для решения спорных вопросов, в состав которой входят представители общественности.
Во всех случаях это невозможно, и здесь граждане уже должны понимать свою ответственность за то, что они избрали власть и делегировали ей право представлять их. Но есть вопросы, где прямое влияние громады возможно. Это гарантирует статья 12 закона. Она определяет перечень важнейших вопросов, для которых дополнительно должны проводиться общественные обсуждения, а не только публичные консультации. Формат общественных обсуждений позволяет избрать представителей общественности в соответствующую согласительную комиссию.
Когда новый закон начнет действовать?
Закон заработает через 12 месяцев после победы, хотя откладывать его действие нет необходимости. И это отдельная огромная проблема. Даже если бы остальные положения в нем были идеальными, позиция общественности все равно останется за бортом при принятии ключевых правил будущего восстановления как на законодательном уровне, так и на уровне территориальных громад. Потому что это регулирование необходимо принимать еще до нашей победы или как можно быстрее после нее, а не начинать разрабатывать с задержкой в год.
А правительство и местная власть приступят к разработке соответствующих подзаконных актов не сразу, а только через шесть месяцев после победы. Это как раз срок проведения внеочередных выборов, так что новоизбранной власти банально может не хватить времени войти в положение дел и подготовить все как следует.