Конечно, в условиях действия режима военного положения ни выборы, ни референдумы не проводят. Впрочем, ограничений законодательной инициативы и процедур в отношении форм прямой демократии нет. Пока власть, имея чрезвычайные права, закручивает гайки, общество должно готовить инструменты для их оперативного раскручивания после войны. Чтобы, оперативно восстановив гражданские права, вернуться к демократическим принципам местного управления.
Но демократия — это регламентированная процедура, а следовательно, тема законодательного регулирования местных референдумов, несмотря на все вызовы, заслуживает внимания.
На рассмотрении парламента с 2021 года находится проект Закона Украины «О местном референдуме» (регистрационный номер 5512). Как указано в пояснительной записке к нему, «законопроект разработан согласно требованиям Конституции Украины с целью урегулирования правоотношений, связанных с организацией и проведением местного референдума».
Как на сегодняшний день регулируется вопрос референдумов в Украине?
Вопрос референдумов закреплен в статье 38 Конституции Украины, где речь идет о праве участия граждан во всеукраинском и местных референдумах, а также в специальном разделе ІІІ Основного Закона «Выборы и референдумы», где, среди прочего, референдум определен как форма непосредственной демократии. Согласно части 20 статьи 92 Конституции Украины, организация и порядок проведения выборов и референдумов определяется исключительно законами.
К сожалению, отечественное законодательство до сих пор не содержит правового регулирования местных референдумов. Это обусловлено тем, что в свое время Закон Украины «О всеукраинском и местных референдумах» 1991 года, который регулировал процедуры в частности и местного референдума, утратил силу в 2012 году именно из-за Заключительных положений Закона Украины «О всеукраинском референдуме». Позже и закон 2012 года был признан неконституционным из-за выявленного нарушения определенной в Конституции процедуры рассмотрения и принятия, а также установления нелегитимности его цели и несоответствие положений требованиям Основного Закона.
И только в апреле 2021 года наконец был принят Закон Украины «О всеукраинском референдуме».
Но до сих пор, с 2012 года, в Украине нет законодательного регулирования местных референдумов.
Есть ли перспективы законодательного регулирования местных референдумов?
Стоит отметить, что дискуссия о законодательном регулировании местных референдумов также ведется. Так, в 2015 году было зарегистрировано несколько альтернативных законопроектов «О местном референдуме» (регистрационные номера 2145а-1, 2145а-2, 2145а-3, 2535-1). Во время их рассмотрения Комитет по вопросам правовой политики и правосудия Верховной Рады Украины рекомендовал парламенту утвердить решение, определившись путем голосования. Впрочем, ни один из них не рассматривали в зале пленарных заседаний.
А в сентябре 2019 года Верховная Рада Украины ІХ созыва зарегистрировала новый проект закона «О местном референдуме» (регистрационный номер 5512). Как указано в пояснительной записке к нему: «в процессе работы над законопроектом принимались во внимание концепции проектов законов о местном референдуме, зарегистрированных в Верховной Раде Украины предыдущих созывов, соответствующие правовые позиции Конституционного суда Украины, положения Европейской хартии местного самоуправления, а также международные стандарты и рекомендации международных институций, в частности «О референдумах и общественных инициативах на местном уровне» (1996), «Об участии граждан в местной публичной жизни» (2001), «Референдумы: на пути к выработке надлежащей практики в Европе» (2005), «О Кодексе надлежащей практики о референдумах» (2007) и др.».
Итак, законодательная инициатива есть, а дальше, как говорят, слово за парламентом.
Что такое местный референдум в контексте законопроекта №5512?
В первой статье законопроект содержит толкование термина «местный референдум»: он «является формой самостоятельного решения территориальной громадой вопросов местного значения путем прямого голосования». Следовательно, законодатель предлагает внедрить такую форму прямой демократии, как референдум, исключительно для применения на уровне территориальных громад. А следовательно, местный референдум нельзя будет применять ни на региональном, ни на субрегиональном уровнях.
Какова роль местного референдума среди форм прямой демократии?
Отличие местного референдума от других форм локальной прямой демократии — именно в том, что он является формой непосредственного решения вопросов местного значения, имеет высокое доверие (как и выборы), и, с учетом четкой регламентации процедур проведения и обязательности имплементации решений, — достаточную легитимность.
В чем заключаются «плюсы» местного референдума?
Демократия — признак цивилизованной развитой страны. В условиях децентрализации власти и реформы административно-территориального устройства важно доверие к местной власти. И такое доверие может базироваться на партиципации, то есть привлечении жителей к принятию решений. А местный референдум является именно той формой, которая дает возможность привлечь максимальное количество участников и вместе с тем обеспечить их верификацию, а следовательно, получить максимально достоверное и честное волеизъявление. Наконец, такая форма народовластия выгодна и местной власти: ответственность за принятие управленческого решения возлагается на всех участников в равной степени.
Какова отечественная практика местных референдумов?
В Украине с 1991-го по 2012 год были зарегистрированы 178 инициатив по проведению местных референдумов. Исследование «Лаборатории законодательных инициатив» обнаружило интересные тенденции: так, вдвое большее количество инициатив о местных референдумах поступало именно от органов местного самоуправления, а не от жителей. Больше всего инициатив касалось вопросов переименования и административно-территориального деления. Поражает количество принятых решений — 122, что, очевидно, свидетельствует о действенности такой формы демократии. Правда, были и такие, которые остались невыполненными (15 случаев).
Но стоит вспомнить и референдумы за рамками закона. Яркие примеры — незаконные инициативы по использованию русского языка наряду с государственным: в 1994 году такая инициатива была в Донецкой области, в 2002-м — в Харькове, чуть позже, в 2006-м, — в АР Крым.
Несут ли местные референдумы риски и угрозы?
Очевидно, любая манипуляция формами демократии несет угрозы и для системы управления, и для репутации власти, и даже для национальной безопасности. Эксперты приводят примеры использования референдумов для узурпации власти. Самый неприятный случай — референдум в Германии 1934 года, по результатам которого две высшие государственные должности — канцлера и президента — были объединены в одну: фюрер государства. Так с помощью демократических процедур был рожден фашизм. А уже референдум 1938 года определил присоединение Австрии к Германии. Известен другой пример узурпации власти: в 1980 году по инициативе Аугусто Пиночета чилийцы проголосовали на референдуме за новую недемократическую Конституцию страны. Белорусские референдумы 1995-го и 2004 годов утвердили образ современной Беларуси и фактически неограниченную власть президента.
Но справедливости ради стоит отметить, что не наличие или отсутствие закона о референдуме порождает такие исторические искривления. Так, без какого-либо законодательного обеспечения именно под лозунгом референдумов проходили действа (язык не поворачивается назвать это «референдумами») в 2014 году в АР Крым и в сентябре 2022-го на юге и востоке Украины, целью которых была аннексия Россией временно оккупированных территорий именно под прикрытием так называемых референдумов.
Более того, отсутствие законодательного регулирования референдумов, как свидетельствует мировая практика, не является преградой для их проведения. Например, с 2005 года в Нидерландах вообще нет правовой регламентации референдумов, а единственный консультативный референдум 2005 года по одобрению Конституции Европейского Союза был проведен не согласно национальному законодательству, а по правилам, утвержденным по специальной процедуре ad hoc. Другой пример: в Италии процедуру местных референдумов определяют уставы регионов, а не закон.
Но следует заметить, что проведение местного референдума не всегда подтверждается международной практикой: его, например, нет в таких странах, как Бельгия, Люксембург, Италия, Португалия, Финляндия и Швеция. Ряд стран до сих пор не имеют практики проведения общенациональных референдумов (например, Япония, Индия, Израиль).
Обезопасит ли появление закона о местном референдуме от перечисленных вызовов и рисков?
И да, и нет. Ни один отечественный закон не сможет обезопасить, если твой сосед сумасшедший. И, очевидно, под маской демократии может прятаться монстр тирании. Но отсутствие правил проведения референдума чаще дает основания придумывать свои, «удобные» правила. Поэтому наличие такого регулирования является, скорее, позитивом, чем риском. Но исключительно в случае мудрой и взвешенной регламентации процедурных моментов референдумов.
Именно по этим причинам положения законопроекта №5512 должны пройти экспертизу и широкое общественное обсуждение, чтобы была создана качественная основа для местных референдумов без возможности манипуляции и рисков для государства и собственно самих громад.
Есть ли такие предохранители в законопроекте №5512?
Да, есть. Во-первых, это четкая регламентация процедур, минимизирующая риски манипуляций. Во-вторых, возможность подавать жалобу на нарушение законодательства о местном референдуме. В-третьих, — и это, наверное, самое важное, — законопроект определяет предмет референдума и вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум.
Например, не могут быть предметом местного референдума вопросы, являющиеся предметом всеукраинского референдума, а также те, которые противоречат положениям Конституции и законам Украины. Благоприятный и актуальный предохранитель — запрет вынесения на референдум вопросов, связанных с ликвидацией независимости Украины, нарушением государственного суверенитета и территориальной целостности Украины, созданием угрозы для национальной безопасности Украины, разжиганием межэтнической, расовой, религиозной вражды. Есть и ряд других ограничений, направленных на сохранение баланса представительной и непосредственной демократии.
Какой порядок инициативы и проведения местного референдума предусмотрен в законопроекте №5512?
Сейчас рано проводить «мастер-классы» и давать разъяснения по процедурным вопросам: в случае принятия законопроекта ко второму чтению, очевидно, могут вносить правки и существенно менять отдельные положения. Надеюсь, желание улучшить качество законопроекта будет способствовать исключительно обеспечению прозрачности, открытости и демократичности процессов референдумов.
То есть после принятия законопроекта вообще стоит ожидать, что в территориальных громадах массово будут проводить местные референдумы?
Во-первых, ни одна форма прямой демократии не должна заменять собой представительную демократию. Во-вторых, в условиях действия режима военного положения референдумы и выборы не проводят. В-третьих, референдум является достаточно затратной формой прямой демократии. Можем сравнить ее с затратами на местные выборы: например, в 2020 году на проведение выборов депутатов местных рад и сельских, поселковых, городских голов были использованы всего 1891 млн грн, из них около 60,5% средств — оплата труда членов избирательных комиссий и привлеченных специалистов, экспертов и технических работников, 20,3 % — изготовление избирательной документации, 11,4 % — содержание помещений избирательных комиссий, оплата предоставленных им услуг, закупка необходимых материалов и средств и т.п.
Замечу, что, согласно законопроекту, изготовление списков избирателей местного референдума и именных приглашений финансируется из соответствующих местных бюджетов. А вот несколько видов фондов для проведения местного референдума будут наполнять за счет организации партии, а также добровольными взносами лиц. Следовательно, местный референдум — довольно дорогой инструмент демократии.
Какие ожидания от принятия Закона Украины «О местном референдуме»?
Во-первых, это появление нового инструмента качественной местной политики. Во-вторых, выполнение прямых предписаний Конституции Украины о законодательном обеспечении референдного права. В-третьих, появление правовых предохранителей манипулирования местным референдумом как формой прямого нормотворчества. В-четвертых, стимул для местной власти вырабатывать качественные управленческие решения. И, наконец, в-пятых — развитие территориальных громад демократическим способом.