13 января истек срок внесения замечаний к скандальному правительственному «эксперименту» — клону законопроекта №5655 о градостроительной реформе. Месяц назад Минрегион опубликовал документ «О реализации экспериментальных проектов в сфере градостроительной деятельности». Это правила, по которым хотят, чтобы проходило восстановление. Речь идет об огромных ресурсах и чьем-то нескрываемом интересе.
Резонанс в СМИ был колоссальный. ZN.UA сорвало попытку вынести вопрос, имеющий коррупционные риски, с голоса. Так удалось выиграть время для анализа. Чуда не случилось: выиграют от этой инициативы застройщики, а проиграют граждане и местное самоуправление. Это то же самое, что было с градостроительной «реформой» Елены Шуляк («Слуга народа»), которую критиковали и Европарламент, и Еврокомиссия.
Чтобы обойти Владимира Зеленского, заявившего, что не подписывает законопроект №5655, потому что такова его личная воля, лоббисты решили идти через правительство. Но и здесь надо иметь союзников, чья подпись имеет значение. Нам удалось выяснить, какую роль в этой истории играет Государственная регуляторная служба. Она по сути играет в поддавки, как и НАПК, и нарушает закон.
Идеальная схема: на кону 20–25% ВВП страны
Правила игры разрабатывают на два года, и они охватывают все: от получения градостроительных условий и ограничений до введения объекта в эксплуатацию, а также осуществление государственных архстройконтроля и надзора. Международные партнеры должны понимать: эти правила будут действовать в условиях войны для восстановления.
Из основных рисков правительственного проекта можно выделить коррупционные факторы и общее влияние изменений на экономику. О коррупции во время выдачи разрешительных документов и расхищении публичных средств на строительстве не говорил разве что ленивый. К сожалению, эти виды коррупции обычно не рассматривают во взаимосвязи, хотя в аспекте восстановления это становится ключевым.
Разнообразные махинации во время публичных закупок через «Прозорро» вторичны в случае строительства.
Чтобы иметь возможность безнаказанно расхищать бюджет, сначала нужно договориться с проектировщиками о закладывании этого в проект и смету, потом — с экспертной организацией, чтобы нарушений «не заметили». Только потом выходят на «Прозорро» с завышенной ценой. И схемы после торгов тоже строятся на градостроительном законодательстве — это и «непредвиденные» дополнительные работы, закупленные уже без торгов у того же подрядчика, и корректировка цены на основе новой экспертизы проекта.
Даже имея идеальное законодательство о публичных закупках, можно безопасно расхищать бюджет, пользуясь дырами в градостроительном законодательстве. Может, именно поэтому Шуляк и не торопилась делать комплексный градостроительный кодекс, потратив вместо этого два года на градостроительную «реформу»?
То есть если бы было качественное законодательство, то никакие дыры и схемы во время публичных закупок не помогли бы незаметно украсть выделенные средства.
Если «вожди восстановления» получат контроль над проектировщиками и экспертами, они смогут построить идеальную схему расхищения денег на восстановление. Может быть, в этом и заключается план?
Так вот, постановление-клон именно это и делает — передает контроль над проектировщиками и экспертами Мининфраструктуры, которое возглавляет вице-премьер по восстановлению Александр Кубраков.
Когда говорят о влиянии строительства на экономику, в основном вспоминают его вклад в ВВП на уровне 2–3 %. Цифра не впечатляет. Но смотреть надо не на вклад, а на долю ВВП, конечным потребителем которой является строительство.
В 2021 году стоимость возведенных зданий и сооружений составляла более 800 млрд грн (почти 15% ВВП Украины), а вклад строительства в ВВП — всего 150 млрд, или 2,8% ВВП. То есть на строительство в тот год потратили 15% ВВП.
Учитывая разрушения, на восстановление будут тратить значительно больше, чем до вторжения. Таким образом, в зависимости от сроков восстановления, речь идет о суммах, эквивалентных 20–25% ВВП, значительная доля которых, вероятнее всего, будут деньги помощи от наших международных партнеров. И именно над этой сумасшедшей долей ВВП и планируют сейчас провести «эксперимент».
Экспериментировать с вопросом такой стоимости, когда любая ошибка будет ощутимой для экономики на макроуровне, не стоит. Надо сделать расчет для нескольких сценариев развития событий.
Кто контролирует запуск «эксперимента»?
Так уж у нас заведено, что тот, кто тонет, тот сам себя и спасает. Поэтому контролировать все лучше общественности. Но есть нюанс: чтобы общественность контролировала, нужен доступ ко всей необходимой информации.
Конечно, у нас предусмотрены и профильные государственные органы для контроля.
Вопрос коррупционных рисков должно контролировать Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК). Но здесь есть проблема.
В 2021 году НАПК было против «реформы» 5655, которую сейчас скопировали в правительственный проект. Через год позиция уже противоположная: отказались проводить экспертизу переписанного на 80% ко второму чтению законопроекта, вместе с тем глава НАПК Александр Новиков заявлял: рисков нет, и вообще реформа… антикоррупционная (!). То есть «не читал, но поддерживаю», хотя депутаты при голосовании №5655 проигнорировали большинство замечаний НАПК.
Что касается влияния на экономику, то ключевым органом контроля является Государственная регуляторная служба. Именно она проверяет соблюдение ЗУ «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» во время подготовки регуляторных актов и блокирует их принятие, если есть нарушения.
Указанные функции вместе с тем играют ключевую роль и для возможности осуществлять общественный контроль — именно установленные законом процедуры рассмотрения регуляторных актов гарантируют прозрачность и учитывают общественное мнение, что обеспечивается, в частности, заблаговременным обнародованием необходимой информации.
Так как же так получилось, что о намерениях Кабмина принять постановление-клон стало известно внезапно, и лишь быстрая реакция медиа смогла временно задержать весь процесс, если у нас есть специальный орган власти, который должен был предотвратить такую ситуацию?
Сначала разберемся, что такое регуляторный акт и какие требования к его разработке и принятию предусмотрены законодательством.
Регуляторный акт — «принятый уполномоченным регуляторным органом нормативно-правовой акт, который либо отдельные положения которого направлены на правовое регулирование хозяйственных отношений, а также административных отношений между регуляторными органами или другими органами государственной власти и субъектами хозяйствования» (ст.1—здесь и дальше речь идет о ЗУ «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности»).
Народный депутат Юлия Клименко («Голос»), ранее работавшая заместителем министра экономического развития, утверждает: «Закон №5655, а также его клон-постановление, являются регуляторными актами и должны проходить оценку регуляторного влияния. Они существенно влияют и на бизнес, и на украинцев, поэтому их следует серьезно обсчитать и обсудить с общественностью, чтобы каждый бизнес и гражданин понимал, сколько это будет ему стоить. Так делают во всем цивилизованном мире, и мы должны это уважать и подражать, а не превращаться в Северную Корею и РФ».
А для подготовки и рассмотрения проектов регуляторных актов установлен ряд жестких требований.
- Регуляторные органы утверждают планы деятельности по подготовке ими проектов таких актов (ст. 7) и должны вносить в них изменения, если нужно разработать проект, не предусмотренный планом.
- Обязательно проводится анализ регуляторного влияния и есть требования относительно содержания анализа (ст. 8).
- Каждый проект регуляторного акта обнародуется вместе с соответствующим анализом регуляторного влияния для получения замечаний и предложений от физических и юридических лиц, их объединений (ст. 10). Срок, в течение которого принимают замечания и предложения, не может быть меньше одного месяца со дня обнародования проекта акта и соответствующего анализа влияния.
- Регуляторный акт не может быть принят уполномоченным на это органом исполнительной власти, если нет анализа регуляторного влияния или не соблюдены требования относительно обнародования и согласования (ст. 25).
Как развивались события с постановлением-клоном?
12 декабря ZN.UA сообщило о намерениях Кабмина принять это постановление. На следующий день Мининфраструктуры обнародовало проект постановления для обсуждения, о чем Кубраков сообщил в Фейсбуке.
Вместе с тем:
- в Плане подготовки проектов регуляторных актов Мининфраструктуры этого постановления нет;
- анализ регуляторного влияния не обнародован;
- срок подачи предложений — до 29 декабря, то есть 15 дней, хотя закон устанавливает минимум месяц.
Более того, на сайте Мининфраструктуры указали несуществующий адрес электронной почты для подачи предложений и замечаний. И именно потому, что мы это выявили, удалось продлить срок для представления замечаний еще на две недели.
Как выяснилось, Мининфраструктуры не выполняло требований ЗУ «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», потому что… через две недели после нарушений получило письмо с разрешением на это за подписью главы Государственной регуляторной службы Алексея Кучера (бывшего нардепа «Слуги народа»).
Народный депутат Анна Бондарь («Слуга народа») обратилась в Минрегион, чтобы выяснить, проводили ли анализ регуляторного влияния проекта постановления.
«Мне ответили, что его даже не готовили и не вносили в соответствующий план. Это при том, что проект обнародовали для консультаций 13 декабря. В этот день Минрегион лишь обратился в Государственную регуляторную службу за разъяснением, надо ли здесь исполнять закон. А письмо от Государственной регуляторной службы датировано 28 декабря. И в этом письме руководитель службы Алексей Кучер позволил закон не выполнять. Написал: «Проект постановления не содержит норм регуляторного характера».
Кучер также подал предложение, в частности о нарушении наших обязательств перед ЮНЕСКО. Если сейчас застройщик судится, чтобы получить разрешение на запрещенные работы вблизи «Софии Киевской», то после принятия этого скандального постановления у Минкульта не будет выбора — придется нарушать международные обязательства и давать разрешение, иначе застройщики получат его по умолчанию.
И это все происходит тогда, когда Украина впервые стала вице-председателем комитета ЮНЕСКО.
Еще больше вопросов вызывает ответ с разъяснениями Государственной регуляторной службы. Кучер подал два объяснения, почему проект постановления «не содержит признаков проекта регуляторного акта».
- «Предусмотрено добровольное участие субъектов хозяйствования, которые осуществляют деятельность в сфере градостроительства и изъявили желание принять участие в предложенных проектом постановления экспериментах».
Но ни о каком «добровольном участии» речь не идет — участниками эксперимента в принудительном порядке становятся все субъекты хозяйствования, которые осуществляют градостроительную деятельность.
- «Определяется предельный срок его реализации — два года».
Однако профильный закон предусматривает, что регуляторные акты могут иметь ограниченный срок действия, и содержит отдельные нормы для учета таких случаев. В анализе регуляторного влияния предусмотрено обоснование предложенного срока действия регуляторного акта (ст. 8), в ст. 10 устанавливают особенности отслеживания результативности регуляторного акта, если его срок действия был продлен или его устанавливали меньшим, чем год.
То есть в ответе на запрос Кучер подал явно ложную информацию.
История с регуляторной службой такая же, как и с НАПК и №5655. Тогда НАПК получило переписанный ко второму чтению проект, обнаружило ряд новых коррупционных рисков, но не назначило обязательную антикоррупционную экспертизу, а просто направило письмо с перечнем выявленных на скорую руку проблем.
Сейчас уже Государственная регуляторная служба, чтобы не мешать протащить постановление-клон, дала вывод, что регуляторный акт не является регуляторным и его можно принимать без соблюдения жестких процедур относительно анализа влияния.
Самое интересное, что формально выполнить требования закона не составляет никакой проблемы. Так в чем может быть проблема?
Единственное объяснение, почему вице-премьер Кубраков выбрал коррупциогенный путь и нарушение закона, — это панический страх перед необходимостью обнародовать анализ регуляторного влияния градостроительной «реформы». Этот документ опроверг бы мифы лоббистов о цели и последствиях «реформы» лучше, чем это сделают десятки аналитических статей их оппонентов.